По мнению одного из юристов, слабым местом процедуры регистрации кандидатов на выборах всегда была проверка избирательными комиссиями документов, представляемых для регистрации. Второй посчитал, что несвоевременное уведомление кандидата о неполноте сведений является следствием бездействия самой комиссии.
Конституционный Суд вынес Постановление № 6-П от 12 марта, в котором обязал избирательные комиссии уведомлять кандидатов в депутаты о том, что их документы содержат неполные сведения или не отвечают требованиям закона к оформлению документов.
Избирательная комиссия отменила регистрацию кандидата
Постановлением Московской городской Думы от 5 июня 2019 г. были назначены выборы ее депутатов седьмого созыва на 8 сентября. Территориальная избирательная комиссия района Ростокино, наделенная полномочиями окружной избирательной комиссии по выборам депутата Мосгордумы по одномандатному избирательному округу № 14, зарегистрировала «самовыдвиженца» Сергея Цукасова кандидатом в депутаты. Спустя неделю Александр Школьников, также зарегистрированный кандидат, обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением об отмене решения о регистрации Сергея Цукасова.
Рассмотрев дело, Мосгорсуд отметил, что в избирательную комиссию среди иных документов Цукасов представил справки в отношении него, его супруги и несовершеннолетнего ребенка о принадлежащем им недвижимом имуществе, находящемся за пределами России, об источниках получения средств, за счет которых приобретено это имущество, об их обязательствах имущественного характера за пределами страны, причем графы разд. 4 «Обязательства имущественного характера» в справках заполнены не были. Между тем Указ Президента РФ от 6 июня 2013 г. № 546 прямо закрепляет необходимость отразить факт отсутствия обязательств имущественного характера за пределами страны в соответствующей графе справки, если их нет у лица, в отношении которого она представляется.
Суд пришел к выводу, что сведения об обязательствах имущественного характера представлены в избирком с нарушением нормативных требований, в связи с чем отменил решение о регистрации Сергея Цукасова кандидатом в депутаты. Доводы Цукасова о том, что со стороны административного ответчика допущено нарушение закона, так как он не был заблаговременно уведомлен о недостатках в представленных им документах и не получил возможность их устранить, суд отклонил как не основанные на законе, поскольку такая обязанность избирательной комиссии установлена лишь применительно к документам, которые поименованы в Избирательном кодексе г. Москвы (Закон г. Москвы от 6 июля 2005 г. № 38), тогда как требования к заполнению справок регламентированы иным нормативным актом – Указом президента № 546.
Верховный Суд оставил решение без изменений. ВС сослался, в частности, на п. 2.2 Обзора судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (утвержден Президиумом ВС 20 декабря 2017 г.), в котором разъяснено, что в случае отсутствия недвижимого имущества и обязательств имущественного характера за пределами территории РФ в соответствующих графах справок проставляется запись об отсутствии имущества, обязательств имущественного характера и сделок, а отсутствие такой записи свидетельствует о непредставлении указанных сведений. Судебная коллегия также отметила, что неисполнение избирательной комиссией предписаний федерального законодательства об извещении кандидата о недостатках в представленных им документах не освобождает его от обязанности соблюдать установленные правила выдвижения и регистрации кандидатов – иное нарушало бы принцип равенства кандидатов, сформулированный в п. 1 ст. 39 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан.
Обращение в КС
Сергей Цукасов обратился в Конституционный Суд, указав в жалобе, что п. 1.1 ст. 38 и п. 1 ст. 39 Закона об основных гарантиях избирательных прав позволяют избирательной комиссии выборочно извещать кандидатов о нарушениях в документах, представляемых ими в избирательную комиссию для уведомления о своем выдвижении и регистрации в качестве кандидата в депутаты представительного органа публичной власти, а потому противоречат Конституции.
КС отметил, что п. 1 ст. 39 Закона об основных гарантиях избирательных прав направлен на конкретизацию принципа равенства, провозглашенного в ст. 19 Конституции, при проведении выборов и референдумов, предполагая, в частности, что выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты (на выборные должности) по тем или иным округам осуществляются на одних и тех же условиях. Как таковое это законоположение не вызывает сомнений в его соответствии Конституции, а потому производство по делу в части, касающейся проверки его конституционности, подлежит прекращению.
Тем самым, отметил Суд, п. 1.1 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав выступает предметом рассмотрения в той мере, в какой на его основании решается вопрос об обязательности извещения кандидата в депутаты представительного органа публичной власти (на выборную должность) избирательной комиссией, когда ею выявлены неполнота сведений о кандидате, отсутствие каких-либо документов, представление которых предусмотрено законом, или несоблюдение требований закона к оформлению документов, а равно решается вопрос о последствиях отсутствия такого извещения при рассмотрении судом административного иска, поданного с целью отменить в связи с названными недостатками в документах решение избирательной комиссии о регистрации кандидата.
КС указал, что в силу спорного законоположения при выявлении неполноты сведений о кандидате, отсутствии каких-либо документов или несоблюдении требований закона к оформлению документов соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за три дня до дня заседания, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, извещает его об этом. Это направлено на обеспечение предусмотренного тем же законоположением права кандидата не позднее чем за один день до дня заседания вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, и в иные документы – за исключением подписных листов с подписями избирателей и списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, – в целях приведения этих документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. Отсутствие же у кандидата права вносить уточнения и дополнения в ранее представленные им в уполномоченную избирательную комиссию подписные листы в поддержку его выдвижения и в список лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, предопределено принципом равенства выдвинутых кандидатов, необходимостью качественной проверки избирательной комиссией подписных листов в нормативно установленные сроки (Определение КС от 6 июля 2010 г. № 1087-О-О).
Обязанность избирательной комиссии известить кандидата о недостатках в представленных им документах призвана гарантировать надлежащее осуществление пассивного избирательного права при выдвижении и регистрации кандидатов, носит императивный характер и не предполагает уклонения от ее исполнения (Определение КС от 21 июня 2011 г. № 867-О-О). КС отметил, что она должна исполняться равным образом в отношении всех выдвинутых по соответствующему избирательному округу кандидатов и всех документов, представление которых предусмотрено законом.
Конституционный Суд указал, что надлежащее исполнение по отношению ко всем кандидатам обязанности извещать их о недостатках в документах требует установления соответствующего порядка приема и проверки этих документов избирательными комиссиями. Касательно выборов в органы государственной власти субъектов РФ такой порядок, основанный на положениях избирательного законодательства, раскрыт в Методических рекомендациях по вопросам, связанным с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, утвержденных Постановлением ЦИК РФ от 11 июня 2014 г. № 235/1486-6.
Согласно Рекомендациям, применительно к выдвижению и регистрации отдельных кандидатов, если рабочая группа выявила в представленных документах неполноту сведений, несоблюдение требований закона в части оформления или отсутствие документов, то кандидаты, управомоченные ими лица, уполномоченные представители избирательного объединения незамедлительно извещаются об этом. Извещение о недостатках утверждается решением избирательной комиссии, в нем должно быть указано, какие конкретные сведения или документы отсутствуют, конкретно какие из документов оформлены с нарушением требований закона, в чем состоит это нарушение и в какие сроки необходимо устранить выявленные недостатки. На заседание избирательной комиссии по вопросу об извещении о выявленных недостатках приглашается кандидат либо его представитель, незамедлительно после заседания решение вручается кандидату, его представителю, а при их отсутствии – направляется в их адрес. Кроме того, заметил КС, избирательная комиссия доводит до избирателей сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении, в объеме, определенном организующей выборы избирательной комиссией, и сообщает СМИ о выявленных фактах недостоверности таких сведений.
Таким образом, указал Суд, п. 1.1 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав не противоречит Конституции в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования обязывает избирательную комиссию равным образом по отношению ко всем кандидатам осуществлять в установленный законом срок проверку представленных ими документов и в случае выявления неполноты сведений о кандидатах, отсутствия каких-либо документов, представление которых в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата и его регистрации предусмотрено законом, или несоблюдения требований закона к оформлению документов извещать кандидатов об этих недостатках.
Конституционный Суд отметил, что наделение избирательных комиссий обязанностью извещать кандидатов о выявленных в представленных документах нарушениях не снимает с самого кандидата ответственности за качество, полноту и достоверность переданных им сведений и документов. В любом случае именно на кандидате лежит безусловная обязанность представить в избирательную комиссию вместе с заявлением о его согласии баллотироваться все иные документы, представление которых для уведомления о выдвижении кандидата и его регистрации предусмотрено законом, если только их изготовление и заверение не отнесены законом к полномочиям избирательной комиссии.
В то же время, подчеркнул Суд, неисполнение или ненадлежащее исполнение избирательной комиссией обязанности известить кандидата о недостатках способно вызвать у него неосновательную уверенность в том, что им не допущены нарушения, влекущие отказ в его регистрации. «Подобный – порождаемый бездействием избирательной комиссии – “расхолаживающий эффект” может помешать кандидату внести необходимые исправления в представленные им в избирательную комиссию документы в допустимый законом срок. В случае же принятия при таких обстоятельствах решения о регистрации кандидата он оказывается в уязвимой ситуации, поскольку нарушения в представленных им в избирательную комиссию документах, своевременно не выявленные ею, могут повлечь отмену судом решения о его регистрации, однако ни он, ни зарегистрировавшая его избирательная комиссия не вправе их устранить. Указанная уязвимость в правовом положении кандидата, по сути, создается как ненадлежащим исполнением им обязанности по обеспечению качества, полноты и достоверности переданных им сведений и документов, так и – если нарушения в представленных документах должны были быть очевидны для избирательной комиссии – ее бездействием», – отмечается в постановлении.
КС посчитал, что значимым способом обеспечения надлежащего исполнения избирательной комиссией своей обязанности, закрепленной п. 1.1 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав, является введение мер правовой защиты лиц, в отношении которых эта обязанность не исполнена. По общему правилу, наиболее универсальный инструмент – судебное обжалование бездействия (как неисполнения обязанности) соответствующего публичного органа.
Безусловно, отметил Суд, неисполнение или ненадлежащее исполнение избирательной комиссией (ее должностными лицами) указанной обязанности, что повлекло в последующем отмену судом решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, может быть обжаловано управомоченными лицами, в том числе кандидатом, в суд в соответствии со ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав, ч. 2 ст. 239 и ч. 1 ст. 240 КАС. Но если обязанность не была исполнена в отношении впоследствии зарегистрированного кандидата, хотя избирательная комиссия имела возможность известить его в установленный законом срок о недостатках в представленных им документах, а допущенное им нарушение не является намеренным представлением недостоверных сведений о себе, то такое оспаривание бездействия не приведет к отказу суда, рассматривающего административный иск об отмене решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, в удовлетворении исковых требований.
«Следовательно, такой способ принуждения избирательной комиссии к исполнению возложенной на нее обязанности, как судебное обжалование ее бездействия, в этом случае не позволяет обеспечить конституционно приемлемую устойчивость и предсказуемость избирательных отношений в рамках конкретных избирательных кампаний и не позволяет нейтрализовать возможную практику выборочного исполнения членами избирательных комиссий своей обязанности, в том числе в зависимости от их политических, административных и иных предпочтений», – указал КС.
Суд отметил, что в п. 4.12.4 вышеназванных Методических рекомендаций определено, что если избирательная комиссия в срок, установленный п. 1.1 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав, не известила кандидата о выявленных недостатках в представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата документах либо если в извещении не было указано, какие конкретные сведения о кандидате отсутствуют в этих документах, какие документы отсутствуют, конкретно какие из документов оформлены с нарушением требований Закона об основных гарантиях избирательных прав, иного закона и в чем состоит это нарушение, то избирательная комиссия не вправе принимать решение об отказе в регистрации кандидата по основаниям, предусмотренным подп. «в.1» и (или) «в.2» п. 24 той же статьи.
«Однако эта позиция ЦИК России относительно последствий неизвещения избирательной комиссией кандидата о нарушениях в представленных им документах касается только этапа регистрации кандидата, а не последующей судебной проверки законности решения о регистрации. Иные же правовые механизмы, обеспечивающие действенность соответствующей обязанности избирательной комиссии и ее непредвзятое осуществление в отношении всех кандидатов, отсутствуют», – подчеркивается в постановлении.
Таким образом, Суд признал п. 1.1 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав не противоречащим Конституции в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования данное законоположение обязывает избирательную комиссию равным образом по отношению ко всем кандидатам осуществлять в установленный законом срок проверку представленных ими документов и в случае выявления неполноты сведений о кандидатах, отсутствия каких-либо документов, представление которых в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата и его регистрации предусмотрено законом, или несоблюдения требований закона к оформлению документов извещать кандидатов об этих недостатках.
В то же время КС признал п. 1.1 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав не соответствующим Конституции в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования данное законоположение не предусматривает для суда, рассматривающего дело об отмене решения избирательной комиссии о регистрации кандидата в связи с представлением им в избирательную комиссию документов для уведомления о своем выдвижении и регистрации, содержащих неполные сведения о кандидате или не отвечающих требованиям закона к оформлению документов, необходимость учесть факт неизвещения избирательной комиссией кандидата об этих нарушениях как обстоятельство, исключающее отмену решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, если эти нарушения должны были быть очевидны для избирательной комиссии при надлежащем исполнении ею своих обязанностей и не являются намеренным представлением кандидатом недостоверных сведений о себе.
Конституционный Суд постановил федеральному законодателю внести необходимые изменения в действующее правовое регулирование и указал, что до вступления в силу изменений, вытекающих из постановления, суды при рассмотрении соответствующих дел руководствуются непосредственно им. Это не исключает принятия ими мер к устранению таких недостатков в представленных в избирательную комиссию документах, которые создают неустранимые сомнения в соблюдении кандидатом других требований, с несоблюдением которых закон связывает отказ в регистрации.
КС также пришел к выводу об отсутствии оснований для пересмотра дела Сергея Цукасова и отметил, что этим для него не исключается возможность использовать для защиты своих прав компенсаторные механизмы, предусмотренные действующим законодательством.
Эксперты о постановлении
Адвокат АП г. Санкт-Петербурга Антон Лебедев отметил, что практикующие юристы регулярно сталкиваются с дилеммой, как заполнять ту или иную форму: ставить в пустую графу прочерк, оставлять пустой или писать слово «нет». Ответ на этот вопрос обычно скрывается в длинных правилах по заполнению конкретной формы. По мнению адвоката, при должном усердии кандидат мог разобраться с этим вопросом. «В данном случае речь идет именно о правильности заполнения, а значит, такая ошибка является очевидной и могла быть выявлена еще при приеме документов избирательной комиссией. Несвоевременное уведомление кандидата о неполноте сведений является следствием бездействия самой комиссии», – посчитал он.
Антон Лебедев указал, что обсуждение правильности заполнения формы неразрывно связано с фактическими обстоятельствами, а именно хотел кандидат скрыть какую-либо информацию или просто допустил ошибку. «При выявлении намерения скрыть информацию об активах, разумеется, должны следовать самые суровые санкции, а при простой ошибке заполнения (незаполненная графа) должна следовать процедура уведомления с предоставлением возможности исправить ошибку. Без соблюдения процедуры избирательной комиссией невозможно требовать исполнения всех требований от кандидата, тем более применять санкцию в виде отказа в регистрации или ее отмены. Именно поэтому Конституционный Суд и указал на необходимость учитывать выполнение обязанности избирательной комиссии по уведомлению кандидата о допущенных неточностях в поданных документах как критерий, исключающий отмену регистрации кандидата», – заключил адвокат.
Руководитель юридической службы Регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в г. Санкт-Петербурге Александр Новиков посчитал, что слабым местом процедуры регистрации кандидатов на выборах всегда была проверка избирательными комиссиями документов, представляемых кандидатами для регистрации. Он отметил, что по практике муниципальной кампании 2019 г. в Санкт-Петербурге, одним из механизмов недопуска кандидатов к участию выборах были как раз злоупотребления избирательными комиссиями при исполнении обязанности известить кандидатов о выявленных недостатков. Таких способов, рассказал эксперт, довольно много – это и неуказание конкретных недостатков в документах, выявление недостатков, которых в действительности не имелось, ненаправление извещений и др.
«Конституционный Суд обратился к проблеме наличия двойного контроля при проверке документов кандидатов – на уровне избирательной комиссии и в судебном порядке при оспаривании решений избирательной комиссии о регистрации кандидатов и возникающей из этого коллизии, когда в одном случае кандидат еще имеет возможность исправить представленные документы до принятия избирательной комиссией решения, а в случае оспаривания такого решения – кандидат такой возможности уже лишен. При этом право кандидата на внесение изменений в документы сопряжено, по существу, с усмотрением (злонамеренным или нет) избирательной комиссии, которая без существенных для себя правовых последствий может грубо не выполнять обязанность по извещению кандидата о недостатках либо исполнять ее ненадлежащим образом. В условиях конкуренции кандидатов такое фактическое положение вещей грубо нарушает принцип равенства кандидатов, хотя сам по себе этот институт как раз направлен на реализацию этого принципа», – отметил Александр Новиков.
По его мнению, правовая позиция Конституционного Суда носит характер «временной заплатки». Юрист заметил, что КС не часто указывает прямое правило о том, как следует разрешать аналогичные споры и какими конкретно критериями следует руководствоваться судам, а эти критерии более чем конкретные – им запрещено принимать решения об отмене решения о регистрации кандидата, в случае если сведения в документах кандидата очевидным образом неполны или документы не отвечают требованиям закона к их оформлению; избирательная комиссия не известила кандидата о таких недостатках ввиду ненадлежащего исполнения ей своих полномочий, при этом такие нарушения в документах не являются следствием злонамеренного поведения кандидата.
Опубликовано "Адвокатская газета" 17.03.2020
