Суд указал, что виды разрешенного использования участков в зоне комплексного развития территорий могут не соответствовать основным видам разрешенного использования, установленным правилами землепользования и застройки.
Как указал один из экспертов «АГ», Верховный Суд отметил, что развитие территорий, в том числе земельных участков в их границах, возможно исключительно путем применения определенных ГрК механизмов комплексного развития территории на основании утвержденной документации по планировке территории в целях ее комплексного развития. Вторая посчитала, что позиция ВС внесет определенность не только в судебную практику, касающуюся предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов, но и в кейсы о признании незаконным отказа в выдаче градостроительного плана или разрешения на строительство. По мнению третьей, если исходить из буквального толкования земельного и градостроительного законодательства, согласиться с мнением ВС сложно, так как, согласно ЗК, отказ в предоставлении участка в рассматриваемом случае возможен, если разрешенное использование участка не соответствует заявленным целям его использования.
15 августа Верховный Суд вынес Определение № 307-ЭС23-1848 по делу № А56-103770/2021, которым разобрался, возможно ли исключение участка из общих границ территории, в отношении которой предусмотрено комплексное развитие, в связи с видом его разрешенного использования.
Спор из-за земельного участка
12 ноября 2009 г. земельный участок площадью 8157 кв. м был поставлен на государственный кадастровый учет. Согласно Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга, участок размещен в территориальной зоне ТД1-1, предусматривающей в качестве основного вида использования «бытовое обслуживание».
29 апреля 2021 г. ООО «Комплексные бытовые решения» обратилось с заявлением в Комитет по инвестициям Санкт-Петербурга о предоставлении в аренду без проведения торгов на основании подп. 3 п. 2 ст. 39.6 ЗК данного земельного участка для размещения объектов капитального строительства, предназначенных для оказания населению или организациям бытовых услуг. Комитет отказал в предоставлении участка на основании п. 14 ст. 39.16 ЗК, поскольку в соответствии с Правилами на спорном земельном участке планируется осуществление комплексного развития территории, что не соответствует цели использования земельного участка.
Общество посчитало, что обстоятельства, препятствующие предоставлению земельного участка, отсутствуют, а потому обратилось в арбитражный суд.
Удовлетворяя частично заявленные требования, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области руководствовался ст. 39.6, 39.14, 39.16, 39.17 ЗК, ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 г. № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства, реконструкции и приспособления для современного использования», Положением о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и принятии решений о предоставлении объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства, реконструкции и проведения работ по приспособлению для современного использования, утвержденным Постановлением Правительства от 21 июля 2015 г. № 656, и исходили из того, что в спорный период решение о комплексном развитии территории, в границах которой, согласно Правилам, находится испрашиваемый земельный участок, правительством не принято, договор о комплексном развитии территории не был заключен, документация по планировке в отношении этой территории не была подготовлена и не утверждена.
При этом, заметил суд, в последующем в соответствии с п. 4 ст. 14-2 Закона Санкт-Петербурга о градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге решение о комплексном развитии территории может быть принято уполномоченным органом в отношении части территории, определенной Правилами в качестве территории, в границах которой предусматривается осуществление комплексного развития территории. Также допускается принятие решения о комплексном развитии территории в отношении территории, границы которой не совпадают с границами территории, указанной в Правилах в качестве территории, где предусматривается осуществление комплексного развития. Кроме того, суд указал на возможность невключения в будущем спорного земельного участка в границы территории, в отношении которой будут проводиться мероприятия по реализации комплексного развития.
Поскольку иных оснований, кроме как несоответствия испрашиваемой цели использования участка разрешенному использованию земельного участка, для отказа обществу уполномоченный орган в своем решении не указал, суд пришел к выводу о недоказанности обстоятельств, послуживших основанием для принятия распоряжения Комитета. Первая инстанция возложила на Правительство Санкт-Петербурга обязанность в течение 30 дней с момента вступления решения суда в законную силу предоставить обществу в аренду земельный участок, а в случае неисполнения решения суд присудил к взысканию с правительства в пользу общества неустойку в 50 тыс. руб. в месяц с момента истечения срока на исполнение судебного акта до момента фактического исполнения обязательства. В удовлетворении требований в остальной части судом было отказано. Апелляционный и кассационный суды оставили это решение без изменения.
Верховный Суд признал документацию по планировке территории недействующей
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Комитет и Правительство Санкт-Петербурга обратились с кассационной жалобой в Верховный Суд.
Рассмотрев дело, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС напомнила, что по общему правилу в соответствии с п. 1 ст. 39.6 ЗК договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукционов. Лишь в прямо установленных ст. 39.6 ЗК случаях допускается заключение такого договора без проведения торгов. Так, в п. 2 ст. 39.6 ЗК установлен исчерпывающий закрытый перечень случаев заключения договоров аренды земельных участков без проведения торгов. В частности, подп. 3 п. 2 ст. 39.6 ЗК урегулировано предоставление в аренду без проведения торгов земельного участка юридическим лицам в соответствии с распоряжением высшего должностного лица субъекта РФ для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов РФ.
Таким образом, отметил ВС, основанием предоставления земельного участка в аренду без торгов по правилам п. 2 ст. 39.6 ЗК является издание губернатором Санкт-Петербурга соответствующего распоряжения. Таким нормативным правовым актом в Санкт-Петербурге является Распоряжение губернатора от 21 июля 2015 г. № 12-рг «О предоставлении земельных участков юридическим лицам для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов». В соответствии с подп. 1.1 п. 1 Распоряжения № 12-рг предоставление земельных участков осуществляется при условии соответствия объектов критериям, установленным в п. 4–6 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 26 мая 2004 г. № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства, реконструкции и приспособления для современного использования».
В соответствии с требованиями ЗК правительством разработаны нормативно-правовые акты, регулирующие порядок предоставления в аренду земельных участков для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения без осуществления процедуры торгов: Закон № 282-43 и Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 656. В силу п. 1 ст. 8 Закона № 282-43 целевое предоставление участков осуществляется в случаях их предоставления без проведения торгов в соответствии с ЗК. В п. 2 ст. 8 Закона № 282-43 указано, что решение о целевом предоставлении земельного участка, о заключении соглашения о застройке земельного участка принимается Правительством Санкт-Петербурга, если иное не установлено в указанной статье.
Основанием для целевого предоставления земельного участка для размещения объектов социально-культурного, коммунально-бытового назначения и для реализации масштабных инвестиционных проектов является распоряжение губернатора Санкт-Петербурга. Согласно п. 5 ст. 8 Закона № 282-43 критерием отнесения объекта коммунально-бытового назначения к объектам, размещение которых возможно в соответствии с п. 3 ст. 8, является отнесение объекта к объектам, размещаемым на основании следующих видов разрешенного использования земельного участка: коммунальное обслуживание; бытовое обслуживание; земельные участки (территории) общего пользования. Таким образом, указал ВС, при соблюдении вышеуказанных требований законодательства Санкт-Петербурга юридическое лицо вправе рассчитывать на предоставление земельного участка без торгов, то есть на исключительных условиях.
ВС заметил, что суды, установив, что вид разрешенного использования спорного земельного участка – для размещения объектов бытового обслуживания, а сам участок испрашивался для размещения объекта капитального строительства, предназначенного для оказания бытовых услуг, пришли к выводу, что цель использования земельного участка соответствует виду разрешенного использования земельного участка, указанному в ЕГРН, который является публичным источником сведений об объектах недвижимости.
Согласно Правилам, испрашиваемый земельный участок размещен в территориальной зоне ТД1-1, предусматривающей в качестве основного вида использования «бытовое обслуживание». Между тем, отметил Верховный Суд, в обоснование невозможности предоставления земельного участка обществу для строительства капитального объекта Комитет и правительство ссылались на то, что земельный участок находится в границах территории, в отношении которой Правилами предусмотрено осуществление ее комплексного развития.
ВС напомнил, что в соответствии с п. 34 ст. 1 ГрК комплексное развитие территории – это совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов. Федеральным законом от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в ГрК и отдельные акты РФ в целях обеспечения комплексного развития территории» введена гл. 10, положения которой определяют этапы реализации механизма комплексного развития территорий с учетом соответствующего вида. Согласно п. 4 ст. 14-2 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» решение о комплексном развитии территорий принимается в отношении территории, которая в соответствии с Правилами, действующими на дату принятия указанного решения, определена в качестве территории, в границах которой предусматривается осуществление комплексного развития территории, или в отношении части такой территории.
Верховный Суд разъяснил, что, удовлетворяя требования общества, суды, ссылаясь на п. 4 ст. 14-2 Закона № 508-100, указали на возможность принятия решения о комплексном развитии части территории, которая в соответствии с Правилами, действующими на дату принятия указанного решения, определена в качестве территории, в границах которой предусматривается осуществление комплексного развития территории. Между тем указанные положения ст. 14-2 Закона № 508-100 регламентируют именно вопросы комплексного развития территорий, то есть принятие решений о комплексном развитии территорий и заключение соответствующих договоров в целях реализации этих решений. При этом они не предоставляют иным лицам каких-либо преференций в виде возможности получения в аренду земельного участка, представляющего собой часть определенной Правилами территории, в границах которой предусматривается комплексное развитие. Приложением 6 к Правилам установлены территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, при этом данный перечень имеет исчерпывающий характер. Таким образом, указал ВС, реализация комплексного развития территорий в Санкт-Петербурге возможна исключительно в отношении территорий (части таких территорий), границы которых установлены в составе Правил, утверждаемых постановлением Правительства Санкт-Петербурга.
Пунктом 4.7 Приложения 1 к Правилам установлено, что утвержденные до вступления в силу Правил проекты планировки территории, а равно проекты планировки с проектами межевания территорий, в которых предусматривается осуществление комплексного развития территории в соответствии с Приложением 6 к Правилам, признаются недействующими и не учитываются при подготовке документации по планировке территории в целях комплексного развития территории, осуществляемого в соответствии с ГрК. Согласно п. 5 ч. 1 ст. 67 ГрК в решение о комплексном развитии территории включаются основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые могут быть выбраны при реализации решения о комплексном развитии территории, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах территории, в отношении которой принимается такое решение. Указанные основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные параметры разрешенного строительства могут не соответствовать основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства или предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки.
Согласно положениям ч. 10.2 ст. 45 ГрК, в случае если для реализации решения о комплексном развитии территории требуется внесение изменений в Генеральный план, Правила, подготовка указанной документации по планировке территории осуществляется одновременно с подготовкой изменений в Генеральный план, Правила. Утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения этих изменений в Генеральный план, Правила. Согласно ч. 2.1 ст. 23 и ч. 3.4 ст. 33 ГрК такие изменения должны быть внесены в срок не позднее чем 90 дней со дня утверждения проекта планировки территории в целях ее комплексного развития.
Следовательно, пояснил ВС, положения ГрК определяют, что при планировании строительства объектов капитального строительства в границах территории, в отношении которой в соответствии с Правилами предусмотрено осуществление комплексного развития территорий, установление видов разрешенного использования земельных участков под размещение таких объектов возможно исключительно на основании утвержденной документации по планировке такой территории. При этом устанавливаемые виды разрешенного использования в силу указанных выше положений ГрК могут не соответствовать видам разрешенного использования в составе градостроительного регламента территориальной зоны Правил, «налагаемой» на территорию комплексного развития.
Верховный Суд указал, что судами не было учтено, что в Санкт-Петербурге территории, в границах которых планируется осуществление комплексного развития территорий, в силу регионального законодательства установлены в Приложении 6 к Правилам и их перечень имеет исчерпывающий характер, то есть развитие указанных территорий, в том числе земельных участков в их границах, возможно исключительно путем применения определенных ГрК механизмов комплексного развития территорий на основании утвержденной документации по планировке территории в целях ее комплексного развития. При этом ранее утвержденная Постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 820 документация по планировке территории, содержащая в отношении спорного земельного участка вид разрешенного использования «предприятие бытового обслуживания», в силу указанных выше требований законодательства является недействующей.
При таких обстоятельствах, отметил ВС, развитие спорной территории возможно исключительно путем применения механизма ее комплексного развития на основании разработанной и утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории. Судебная коллегия отменила акты нижестоящих инстанций и направила дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Эксперты о деле
Как указал адвокат «LEbEdEV & barristers» Антон Лебедев, Верховный Суд отметил, что развитие указанных территорий, в том числе земельных участков в их границах, возможно исключительно путем применения определенных ГрК механизмов комплексного развития территории на основании утвержденной документации по планировке территории в целях ее комплексного развития.
Адвокат считает, что основная мысль, высказанная ВС, заключается в том, что проекты планировки с проектами межевания территории, в которых предусматривается осуществление комплексного развития территории в соответствии с Приложением 6 к Правилам, признаются недействующими и не учитываются при подготовке документации по планировке территории в целях комплексного развития территории. Таким образом, пояснил Антон Лебедев, к правоотношениям должны применяться правила ГрК. «Это приводит к выводу о том, что развитие территории возможно на основании утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории. Почему три инстанции Северо-Запада не разобрались в данном вопросе, остается загадкой, но, как дело вышло за пределы Северо-Запада, позиция не устояла», – заключил эксперт.
По мнению юриста Марии Оболенской, если исходить из буквального толкования земельного и градостроительного законодательства, согласиться с мнением ВС сложно, так как, согласно ЗК, отказ в предоставлении участка в рассматриваемом случае возможен, если разрешенное использование участка не соответствует заявленным целям его использования. Также, указала она, текущий вид разрешенного использования спорного участка и допустимые виды деятельности в территориальной зоне, где он расположен, соответствуют заявленной цели для его предоставления.
Мария Оболенская отметила, что решение о комплексном развитии территории в отношении участка принято не было, проект планировки территории не утвержден и какой-либо иной ВРИ не был установлен. Также, пояснила она, включение земельного участка в зону КРТ не отменяет действующие нормы градостроительного зонирования и существующие градостроительные регламенты, автоматически не устанавливает какие-либо иные ВРИ и не является основанием для отказа в предоставлении земельных участков в аренду. «Таким образом, оснований для отказа в предоставлении участка в рассматриваемом случае не было. При этом участок испрашивался для определенной цели, а именно для капитального строительства, однако строить что-либо на участке вне КРТ все равно нельзя, следовательно, и предоставлять его как будто нецелесообразно и противоречит смыслу концепции КРТ. Внутренняя логика выводов ВС видится именно в этом. Тем не менее действующие нормы и обстоятельства дела все же не позволяют согласиться с ВС, хоть и подсвечивают диссонанс в текущем регулировании», – прокомментировала юрист.
Младший юрист Land Law Firm Виктория Бразевич указала, что введение института комплексного развития территорий вызвало множество споров о возможности осуществления строительства правообладателями на земельных участках, находящихся в зоне КРТ, до принятия нормативно-правового акта, запускающего соответствующую процедуру. По ее словам, судебная практика складывалась неоднозначно, поскольку в силу противоречивого законодательного регулирования правовые последствия внесения в Правила землепользования и застройки границ зоны комплексного развития территорий можно определить по-разному. Одни суды исходят из того, что строительство на земельных участках, расположенных в зоне КРТ, допустимо только на основании специального механизма, поскольку законодательство предусматривает, что при комплексном развитии необходимо разрабатывать и утверждать новую документацию по планировке территории. Другие суды считают допустимым осуществление строительства до принятия решения о КРТ, на основании ранее разработанной документации, если оно не обусловлено комплексной застройкой.
Юрист указала, что позиция Суда внесет определенность не только в судебную практику, касающуюся предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов, но и в кейсы о признании незаконным отказа в выдаче градостроительного плана или разрешения на строительство. Фактически, отметила она, ВС определил, что для последующего строительства на территории важен не момент принятия решения о КРТ, а установление границ зоны КРТ в Правилах землепользования и застройки. То обстоятельство, что сведения о местоположении земельного участка и границах его территории могут быть не включены в решение о КРТ, правового значения не имеет. «Таким образом, ВС определил, что градостроительное развитие депрессивных территорий в зонах КРТ, установленных в правилах землепользования и застройки, допустимо только с учетом применения специального механизма и на основании разработанной и утвержденной документации по планировке территории», – заключила Виктория Бразевич.
Марина Нагорная
