В определении КС, в частности, отметил, что полномочия такого лица прекращаются досрочно из-за несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных, в том числе, Законом о противодействии коррупции.
По мнению одного из адвокатов, в определении осталась без внимания суть претензии заявителя, касающаяся того, что после начала проверки лицо может быть уволено фактически по одному основанию. Другой заметил: КС вновь указал, что поступивший от прокурора иск подлежит оценке судом и именно судебный контроль выступает гарантией прав граждан в соответствующих правоотношениях. Третий полагает, что в рассматриваемом случае Суд также подчеркивает необходимость баланса между публичными интересами и правами должностных лиц.
Конституционный Суд опубликовал Определение от 29 мая № 1503-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы на неконституционность ч. 1 ст. 39 «Участие прокурора в административном деле» и ч. 4 ст. 218 «Предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению» КАС РФ, ч. 7.3 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, а также ч. 6 ст. 11 и ч. 4.5 ст. 12.1 Закона о противодействии коррупции.
В середине марта 2022 г. прокурор внес на рассмотрение представительного органа муниципального образования представление, ссылаясь на неоднократное несоблюдение главой муниципального образования Василием Куркиным предусмотренных законодательством РФ ограничений, запретов, а также на неисполнение им обязанностей по противодействию коррупции (возникновение конфликта интересов и непринятие мер по его урегулированию). Поскольку представительный орган муниципалитета отклонил представление, прокурор обратился в суд с требованием обязать этот орган досрочно прекратить полномочия В. Куркина.
Суд удовлетворил исковые требования частично, однако в начале декабря того же года представительный орган муниципального образования вновь отклонил представление прокурора со ссылкой на урегулирование Василием Куркиным конфликта интересов и на истечение срока его полномочий в ноябре. В феврале 2023 г. прокурор обратился в суд с административным иском. Учитывая, что фактически полномочия Куркина были прекращены в связи с отставкой по собственному желанию 6 марта 2023 г. (т.е. после обращения прокурора в суд), прокурор просил признать решение представительного органа муниципального образования от 9 декабря 2022 г. незаконным, а полномочия В. Куркина – прекращенными досрочно в связи с утратой доверия.
Суд удовлетворил требования прокурора; апелляция частично изменила решение первой инстанции, а кассация поддержала судебные акты нижестоящих инстанций. Суды сочли, что, поскольку представительным органом муниципального образования не были своевременно приняты меры по досрочному прекращению полномочий Василия Куркина на основе установленного факта наличия неурегулированного конфликта интересов, этот вопрос разрешается в судебном порядке. При этом такие требования могут быть заявлены прокурором, который при выявлении нарушений законодательства о противодействии коррупции вправе обращаться в суд (в том числе в защиту интересов неопределенного круга лиц и муниципального образования). Впоследствии Верховный Суд отказался принимать кассационную жалобу Василия Куркина со ссылкой на право прокурора обращаться в суд с требованиями о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, по основаниям, предусмотренным Законом о противодействии коррупции, если уполномоченный орган местного самоуправления оставил требование прокурора без удовлетворения.
В жалобе в Конституционный Суд Василий Куркин указал, что ч. 1 ст. 39 и ч. 4 ст. 218 КАС, ч. 7.3 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, а также ч. 6 ст. 11 и ч. 4.5 ст. 12.1 Закона о противодействии коррупции противоречат Конституции, поскольку, будучи неопределенными, позволяют признавать конфликт интересов урегулированным только в случае, если соответствующие меры были приняты лицом до проведения проверки соблюдения им законодательства о противодействии коррупции прокурором. Заявитель добавил, что оспариваемые им нормы допускают разрешение вопроса о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования (о признании этих полномочий прекращенными досрочно) по мотиву утраты доверия в связи с непринятием мер по урегулированию конфликта интересов после прекращения этих полномочий по иному основанию; они не исключают возможности обращения прокурора с требованием о разрешении указанного вопроса в суде.
Изучив доводы жалобы, Конституционный Суд не усмотрел оснований для принятия ее к рассмотрению. Со ссылкой на собственную практику он напомнил, что досрочное прекращение полномочий лица, замещающего публичную должность, в том числе выборную, из-за нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, фактически является специальной мерой конституционно-правовой ответственности. Гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, обусловленными данным правовым статусом.
Соответственно, лицо, замещая выборную должность в органах местного самоуправления, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этим статусом обязанности и ограничения, в том числе касающиеся противодействия коррупции. Его полномочия прекращаются досрочно из-за несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных наряду с прочим Законом о противодействии коррупции. Так, лицо, замещающее муниципальную должность (в том числе выборное должностное лицо органа местного самоуправления), обязано сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, а также по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Непринятие этих мер является правонарушением, а соответствующее лицо освобождается от должности в связи с утратой доверия, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Кроме того, во взаимосвязанных положениях ч. 45 ст. 12.1 Закона о противодействии коррупции и ч. 7.3 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления урегулированы меры реагирования высшего должностного лица субъекта РФ на нарушения (факты несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей), выявленные в результате проведенной по его решению проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством о противодействии коррупции.
Следовательно, для таких коррупционных правонарушений, как непринятие мер по недопущению возникновения конфликта интересов и его предотвращению или урегулированию, с учетом потенциальной опасности таких деяний предусмотрена соразмерная им мера воздействия в виде безусловного досрочного прекращения полномочий соответствующего должностного лица, реализуемая в установленной процедуре решением компетентного органа публичной власти. Вместе с тем, как ранее отмечал КС, прокуратура, будучи наделена функцией надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, не может быть лишена права на собственное решение относительно обращения с исковым заявлением в суд. При этом иск, поступивший от прокурора, подлежит оценке судом: именно судебный контроль выступает гарантией защиты прав граждан в соответствующих правоотношениях (Постановление КС от 4 июля 2022 г. № 27-П).
«В конкретном деле заявителя вопрос о признании его полномочий прекращенными досрочно в связи с наличием безусловных на то оснований разрешался судом по заявлению прокурора, который наделен специальной компетенцией по обеспечению законности (в том числе при исполнении антикоррупционного законодательства), в условиях неисполнения представительным органом муниципального образования обязанности принять решение о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления», – заметил КС.
Таким образом, резюмируется в определении, нет оснований усматривать признаки нарушения конституционных прав заявителя в обозначенном им аспекте как ч. 1 ст. 39 и ч. 4 ст. 218 КАС, которые определяют случаи обращения прокурора с административными исками в суд, так и иными оспариваемыми в жалобе нормами. Проверка обоснованности правоприменительных решений, включая оценку правильности выбора норм, подлежащих применению при разрешении конкретного дела, не входит в компетенцию КС.
По мнению заместителя председателя коллегии адвокатов ARM IUST Нарине Айрапетян, в данном определении КС, по сути, ограничился формальным указанием на право прокурора обращаться в суд с целью досрочного прекращения полномочий лица, замещающего соответствующую должность и нарушившего антикоррупционное законодательство. «Однако в определении осталась без внимания суть претензии, касающаяся того, что после начала проверки лицо может быть уволено фактически по одному основанию. Действительно, с одной стороны, это как будто нарушает конституционные права гражданина, в том числе имеющего право уволиться по собственному желанию в любой момент до его увольнения по любому другому основанию. С другой стороны, подобное допущение может привести к злоупотреблениям со стороны лиц, в отношении которых проводится проверка. Допуская большую вероятность увольнения, такие лица, разумеется, будут предвосхищать наступление неблагоприятных последствий путем увольнения по собственному желанию, что, в свою очередь, приведет к нивелированию ответственности как таковой», – пояснила она в комментарии «АГ».
Адвокат АП Архангельской области Евгений Митин полагает, что в определении, с одной стороны, Конституционный Суд придерживается ранее выработанного подхода, суть которого в том, что досрочное прекращение полномочий лица, замещающего публичную должность, в том числе выборную, вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, в том числе антикоррупционных требований, является специальной мерой конституционно-правовой ответственности и может быть применимо на практике. «С другой стороны, КС в очередной раз указал, что поступивший от прокурора иск подлежит оценке судом и именно судебный контроль выступает гарантией прав граждан в соответствующих правоотношениях. Это очень важно, так как не всегда поведение, формально образующее состав коррупционного правонарушения, является настолько серьезным, что требует столь суровой меры реагирования, как досрочное прекращение публичных полномочий. Взвешивать же все “за” и “против” должны суды общей юрисдикции в рамках ординарной процедуры», – заключил он.
Адвокат LEbEdEV & barristers Антон Лебедев отметил, что признание антикоррупционных запретов неконституционными в рассматриваемом случае было бы абсурдным на фоне борьбы с коррупцией. «Установление законодательных ограничений – это зона ответственности законодательного органа, а не КС, в сфере этого регулирования невозможно прописать норму, применимую на все случаи жизни. На мой взгляд, прокуратура, получив отказ, должна была его обжаловать в суде – что, собственно, и сделала. Определение КС подтверждает жесткий подход к антикоррупционным требованиям и ограничивает возможности обжалования для нарушителей. Однако оно также подчеркивает необходимость баланса между публичными интересами и правами должностных лиц, который в настоящий момент сохраняется», – в заключение добавил он.
Зинаида Павлова
