Войти
Войти как пользователь:
Войти как пользователь
Вы можете войти на сайт, если вы зарегистрированы на одном из этих сервисов:
Поиск
Правовое поле не шире рамок закона.
 
Константин Кушнер
Поиск  Пользователи  Правила 
Закрыть
Логин:
Пароль:
Забыли свой пароль?
Регистрация
Войти
 
Страницы: 1
Регистрация (прописка) в квартире....
 
Оглавление:

Публикации:
Видео:
--------
С уважением, адвокат Антон Лебедев
+7 (921) 320-0433
 
Я собственник квартиры. Кроме меня в этой квартире прописаны две мои дочери и бывший сожитель( сожитель не является родственником).
Могу ли я выселить сожителя из этой квартиры, если у сожителя нет альтернативы в прописке? Имеет ли какие-то права сожитель на имущество? Каким путем я могу произвести снятие с регистрационного учета сожителя, и куда обращаться?
 
Цитата
Я собственник квартиры. Кроме меня в этой квартире прописаны две мои дочери и бывший сожитель( сожитель не является родственником).
Могу ли я выселить сожителя из этой квартиры, если у сожителя нет альтернативы в прописке? Имеет ли какие-то права сожитель на имущество? Каким путем я могу произвести снятие с регистрационного учета сожителя, и куда обращаться?

Здравствуйте
Аналогичную ситуацию я уже описывал (http://www.lawnow.ru/faq/estate/2820/)
Снимайте его с регистрационного учета в судебном порядке.
--------
С уважением, адвокат Антон Лебедев
+7 (921) 320-0433
 
Дискриминация по признакам, связанным с местом жительства - основные аспекты и контуры проблемы

А.Г. Осипов

Понятие «дискриминации по признаку места жительства» иногда встречается в литературе2 и в обыденной речи. Однако, оно редко становится предметом анализа3, а сама проблематика дискриминации по территориальным признакам почти не известна международным организациям и очень слабо отражена в их практике. Представляется, что тема заслуживает большего внимания; хотя бы потому, что таковая дискриминация оказалась среди основных причин одного из наиболее значимых событий мировой истории – образования Соединенных Штатов Америки. Как известно, жители североамериканских колоний Британии были ущемлены по сравнению с жителями метрополии в налогообложении, и это подтолкнуло революционное движение, приведшее к Войне за независимость4. В отношении современности можно утверждать, что проблема реальна и значима в том смысле, что есть практики, адекватно описываемые именно с помощью понятия дискриминации, связанной с местом жительства, и есть интересная реакция на эти практики со стороны политиков, законодателей и правоприменителей. В частности, в России, значительная часть решений Конституционного Суда, затрагивающих толкование статьи 19 Конституции РФ, имеет отношение именно к равенству граждан по признаку их проживания или регистрации по месту жительства. Ниже я попытаюсь вкратце показать границы и содержание проблемной области.

Терминология

Здесь и ниже проблематика «дискриминации» рассматривается исключительно применительно к области прав человека, но не иным отраслям права или экономике.

В общем плане дискриминация означает проведение различия, если таковое имеет неблагоприятные последствия для одной из сторон, между которыми проводится различие, и при этом носит произвольный и необоснованный характер, то есть не преследует легитимной цели или является несоразмерным преследуемой легитимной цели. В конвенциях, разработанных в рамках системы ООН, дискриминация означает проведение различий по определенному признаку, целью или следствием которых является умаление возможности пользования правами и свободами5. Европейский Суд по правам человека в своей практике определяет дискриминацию как лишенное объективного и разумного обоснования различное обращение с лицами, находящимся в сопоставимом положении6.

До сих пор в России бытует представление о том, что есть «полноценная» дискриминация по признакам, которые лицо не в состоянии изменить (пол, возраст, раса, религия, происхождение), и дискриминация в своем роде второго сорта, не заслуживающая серьезного отношения, поскольку дифференцирующий признак (в том числе и место жительства) может быть изменен волей его носителя7. Такой подход давно стал архаикой и даже не обсуждается в литературе. Во-первых, нет четкой границы между изменяемыми и не изменяемыми признаками; во-вторых, изменение какой-либо из собственных персональных характеристик сопряжено для этого лица с издержками, не обязательно оправдывающими возможность прекратить неблагоприятное обращение; в-третьих, характер признака, по которому проводится различие, не имеет отношение к самой правовой конструкции дискриминации.

Признак, обозначаемый как «место жительства», не поддается единому определению: в разных национальных правовых системах место жительства понимается по-разному, в разных целях применительно к разным отраслям права, разными способами и с использованием разной терминологии. Только единичные страны имеют у себя систему учета и документирования населения с обязательной административной регистрацией, аналогичную знакомой российским жителям паспортной системе.

Целесообразно вести речь о проведении различий (и потенциально – о дискриминации) не по признаку места жительства в каком-либо из узких и буквальных пониманий, а по широкому кругу признаков, которые в совокупности могут определяться как социальное отношение лица в прошлом или настоящем к определенному пространству (жилому помещению, населенному пункту, территории или стране), а также способ смены такого отношения. Упрощенно говоря, можно встретить на практике случаи дискриминации по признакам, связанным и с местом, и с жительством, или найти упоминание таких разновидностей в литературе. Здесь и ниже вся совокупность подобных случаев будет условно называться дискриминацией, связанной с местом жительства; в качестве синонима также будет использоваться второе выражение - «дискриминация по пространственному признаку», хотя оно, строго говоря, и не тождественно первому. Под таковой дискриминацией будет пониматься различие между лицами, связанное с их настоящей или прошлой пространственной принадлежностью и носящее произвольный и необоснованный характер.

Ситуации, в которых проводится дифференциация по пространственному или территориальному признаку, весьма разнообразны.

О каких компонентах личного статуса, связанных с пространством, может идти речь? В качестве такового может выступать место жительства как место реального проживания в одном из буквальных прочтений: жилое помещение, населенный пункт, территориальная единица, страна. В принципе, может проводиться различие (а значит, и иметь место дискриминация) в зависимости от формального статуса или иных характеристик жилого помещения (например, в отношении общежитий или ведомственного жилья), от населенного пункта, административного статуса территории (например, может различаться объем прав жителей сельской и городской местности, как в СССР и в современном Китае), административно-территориальной единицы (в том числе субъекта федерации или территории с особым статусом), страны (в зависимости от того, живет ли гражданин государства в своей стране или за рубежом, или в какой стране живет определенное лицо).

Возможно проведение различий по смежным признакам, первым из которых можно считать формальную связь между лицом и определенной территориальной единицей. Например, в некоторых федеративных государствах возможна дискриминация по признаку гражданства субъекта федерации (или его аналога). В России, как и в большинстве бывших социалистических стран есть институт регистрации по месту жительства (бывшая прописка), но регистрация ни по закону, ни фактически не тождественна месту жительства; между тем, в России наиболее распространена дискриминация именно по признаку регистрации.

Также возможна дискриминация по признаку территориальной принадлежности, имевшей место в прошлом, а не в настоящем. Это может быть дискриминация по основанию прошлого места жительства, а также места рождения, и последний признак будет смыкаться с признаком социального происхождения. В зарубежной и российской литературе обсуждается8 также проблема дискриминации по признаку бездомности (т.е. отсутствия у лица прав на пользование каким-либо жилым помещением в соответствии с действующим законодательством, а также в российском контексте – где лицо могло бы получить административную регистрацию). Также в некоторых международных инструментах9 и в литературе10 упоминается дискриминация по признаку вынужденного переселения.

Возможна дискриминация, связанная со сменой места жительства, с перемещением лица без смены места жительства, а также без пространственного перемещения.

Потенциально дискриминация по пространственному признаку может составлять серьезную проблему и требовать средств защиты. Территориальная организация власти и управления, являющаяся атрибутом всех государств, может иметь в числе прочего три следствия: 1) создание систем учета населения по территориальному признаку; 2) возникновение административных (а также социальных и экономических) барьеров между территориальными единицами; 3) возможность разного обращения с разными территориальными единицами. Следствие (1) может проявиться в таком механизме учета и документирования жителей (вроде паспортной системы), который сделает возможным пользование основными правами и исполнение обязанностей преимущественно по месту территориальной принадлежности лица и, соответственно, исключит или затруднит реализацию лицом своей правоспособности в ином месте. Следствие (2) может исключить или существенно обременить возможность реализации тех или иных прав в случаях, если для этого требуется физическое перемещение или иная коммуникация через административные границы. Наконец, следствие (3) может означать разное обращение (например, распределение государственного финансирования) с разными территориальными единицами, а, следовательно, по-разному воздействовать на возможность пользования правами для всего населения конкретной единицы или какой-то категории населения.

Если дифференциация в перечисленных ситуациях носит произвольный и необоснованный характер или, наоборот, будет осуществляться без оправданных оснований равное обращение с лицами и группами, находящимися в разной ситуации, то можно говорить о дискриминации по признаку места жительства или смежным признакам. Дискриминация по этим признакам может осуществляться не только публичной властью, но и частными лицами. Теоретически, отношение лица к определенным территориальным рамкам не обязательно должно быть юридически признанным и являться обстоятельством, создающим правовые последствия. Основанием для дискриминации может быть положение, фактически признаваемое теми, кто осуществляет дискриминацию.

Недискриминация и свобода передвижения

Нередко дискриминацию по месту жительства неоправданно смешивают с нарушениями права на свободу передвижения и выбор места жительства. Как соотносятся эти две категории? Право на свободу передвижения и выбор места жительства включает в себя не только право лица на физическое перемещение в пространстве, но принцип недискриминации, то есть недопустимость умаления прав и свобод лица вследствие такового перемещения, поскольку иное противоречило бы природе основного права. Дискриминация возможна как при смене места жительства, так и при временном перемещении, и в этих случаях она может проводиться по смежным, но разным основаниям: месту жительства в буквальном смысле, предшествующему месту жительства, регистрации и пр. Таким образом, дискриминация по одному из этих оснований в конкретном случае не обязательно будет непосредственно связана с реализацией основного права. К примеру, возложение на гражданина дополнительных обязанностей (например, сдачи отпечатков пальцев выходцам из ряда республик Северного Кавказа при получении временной регистрации, что время от времени практикуется в Москве) во время его/ее краткосрочной поездки целесообразно интерпретировать как дискриминацию по признаку регистрации, а не нарушение права на свободу передвижения.

Ограничение права на свободу передвижения и выбор места жительства также может быть, а может не быть дискриминационным по признаку места жительства. Например, если в стране есть «закрытые» территории с особым режимом поселения граждан, то в этом случае жители этих территорий и все остальные граждане пользуются правом на выбор места жительства в разном объеме в зависимости от того, где они живут. Соответственно, если ограничение права на выбор места жительства на определенной территории (а не вообще в стране) лишено оправданной цели или несоразмерно поставленной цели, то оно должно считаться дискриминационным.

Дискриминация по пространственному признаку не обязательно связана с физическим перемещением. Неравное обращение с различными территориальными единицами, с гражданами, живущими внутри страны и за границей, и с одинаковыми категориями населения в разных частях страны или в разного типа населенных пунктах также может иметь признаки дискриминации11.

Не всякая дифференциация является дискриминацией. Некоторые политические и социальные права (как активное избирательное право и право на образование) по объективным процедурным, экономическим и техническим причинам могут быть использованы только на определенной территории, как правило, по месту постоянного или преимущественного проживания лица12. Однако, большинство субъективных прав может быть реализовано дистанционно и без перемещения в пространстве их обладателя. Так, например, если трудовые и имущественные права, право на ведение предпринимательской деятельности и на объединение, религиозные свободы ограничиваются для лица рамками населенного пункта или региона, то такое ограничение также будет носить дискриминационный характер. В этой связи следует упомянуть, что ст.6 (2) Канадской хартии прав и свобод (Часть I Конституционного акта 1982 г.) гарантирует не только право на свободу передвижения и выбор места жительства, но и право иметь источники средств существования (to pursue the gaining of a livelihood) в любой провинции. Здесь подразумевается в виду возможность заниматься доходной деятельностью не по месту жительства и независимо от административных границ. Неправомерные ограничения прав в этой области были в ряде случаев успешно оспорены в судах.

Специфические сюжеты связаны с институтом выборов по территориальным округам: существенное различие округов по числу избирателей означает разный «вес» голосов избирателей, живущих в разных местах13. Во многих странах избирательное законодательство (а в Латвии – даже конституционное положение) запрещает непропорциональную нарезку избирательных округов. В США рядом прецедентных судебных решений подобная практика была признана нарушением XIV Поправки к Конституции и, следовательно, дискриминационной14.

Проблемы в России

Дискриминация по пространственному признаку особо важна для России. Причины этого в широком смысле – крайне неблагоприятная для территориальной мобильности институциональная среда и чрезмерная бюрократическая нагрузка на повседневную жизнь граждан и любой вид деятельности. Своеобразно понимаемая государственными органами административная целесообразность нередко приводит к обременению граждан, желающих воспользоваться тем или иным правом, таким условием, как проживание или регистрация в определенной местности. В узком смысле актуальность проблемы заключается в паспортной системе, постоянно порождающей дискриминацию на основании регистрации по месту жительства (известной в обыденном языке как «прописка»)15 или месту пребывания.

Российское законодательство, устанавливающее институты регистрации по месту жительства и месту пребывания, содержит противоречивые положения и не определяет их правовую природу. Во всяком случае, действующее законодательство не отождествляет место регистрации по месту жительства с самим местом жительства. Закон РФ «О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации» 1993 г. устанавливает, что местом жительства является жилое помещение, где гражданин проживает (а не где он зарегистрирован), что регистрация носит уведомительный характер и не может служить условием реализации или основанием ограничения прав и свобод. Однако же, избирательное законодательство и Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. (в редакции Федерального закона № 151-ФЗ от 11 ноября 2003 г.) определяют регистрацию по месту жительства как юридический факт, с которым связано возникновение правоотношений по поводу приобретения гражданства и реализации активного избирательного права.

Ранее, в 1990-е годы, возникло неверное в целом мнение о том, что проблемы в данной области вызваны исключительно наличием противоречащих Конституции региональных законов, которые устанавливали разрешительный характер регистрации. Однако, неконституционные региональные правила являются только частью и наиболее наглядным проявлением расхождения между правовым и фактическим порядком.

Нормативно-правовые акты, ограничивающие регистрацию или прямо обуславливающие реализацию определенных прав регистрацией по месту жительства в соответствующем субъекте федерации, действительно были приняты в 1990-е гг. примерно в 30 субъектах РФ16. Как правило, они устанавливали ограничения или предпочтения в зависимости от настоящей или прошлой регистрации. Как правило, проводились различия между гражданами, имеющими и не имеющими в регионе регистрацию по месту жительства. В отдельных случаях устанавливались льготы для лиц, зарегистрированных в соседних регионах (в Краснодарском крае – для Адыгеи, в Москве – для Московской области) или имевших ее в прошлом в своих регионах.

В начале 1990-х годов республики в составе РФ ввели нормы о наличии собственного гражданства в свои конституции и даже приняли законы о гражданстве. В целом этот институт не был наполнен практическим содержанием, и можно лишь гадать, как далеко мог бы зайти, если бы не был вовремя прерван, эксперимент с региональным гражданством. Отдельные региональные конституции, уставы или законы декларировали преимущества граждан республик или «постоянных жителей» иных субъектов федерации (Ставропольский и Хабаровский края, Москва, Волгоградская область), но на практике это не имело значения – ограничения и предпочтения основывались на прописке17.

В 2000-е годы большая часть региональных актов о регистрации была приведена в соответствие с федеральным законодательством, что, впрочем, слабо затронуло реальные практики. Значение региональных актов, касающихся регистрации, заключается в том, что они обнажили и формально закрепили уже фактически сложившийся порядок.

Независимо от наличия ограничительных правил регистрации в регионах объективно есть множество лиц, которые не получают регистрацию по месту жительства или месту пребывания не из-за прямых запретов, исходящих от публичной власти, а из-за внутренне присущих системе ограничений: по ряду причин множество законопослушных граждан не может соответствовать всем установленным условиям. Это обстоятельство в сочетании со сложностью и громоздкостью процедур регистрации служит причиной появления неформальных, но устойчиво распространенных практик ограничения регистрации со стороны органов регистрационного учета или жилищных организаций, ответственных за регистрацию.

Фактически, в силу сложившихся практик наличием регистрации обусловлена возможность реализации практически всех прав и свобод18. Гражданин РФ, не имеющий никакой регистрации, такой возможности реально лишен. Обладатель регистрации по месту пребывания может жить на этом месте годами, но оказывается ограниченным в правах по сравнению с гражданином, зарегистрированным по месту жительства. Например, в Москве даже при наличии регистрации по месту пребывания гражданин ограничен в возможности регистрации брака, доступе к любым видам кредита и страхования, регистрации в качестве предпринимателя без образования юридического лица, пользовании услугами стационарной телефонной связи, пенсионном обеспечении, получении водительского удостоверения, пользовании публичными библиотеками и пр. Подобные практики проводятся не только органами государственной власти или государственными учреждениями, но негосударственными организациями и частными лицами. В Москве в 2000-е годы дискриминация граждан РФ без московской прописки в области трудоустройства исходит в основном не от городских властей, а от работодателей, которые тем самым избавляют себя от некоторых неудобств с налоговыми выплатами и страхуются на случай изменений в городской политике.

Серьезные неблагоприятные последствия для гражданина без регистрации или с регистрацией по месту пребывания также наступают вследствие проверок режима регистрации сотрудниками органов внутренних дел.

Букет острых проблем связан с так называемой бездомностью, и большая часть этих проблем вызвана не отсутствием крыши над головой в физическом смысле, а невозможностью получения административной регистрации. Обращение с бездомными справедливо характеризуется как дискриминационное19.

Проблемы дискриминации по пространственному признаку не сводятся к последствиям функционирования паспортной системы. Помимо этого, имеет место неравное обращение с жителями разных территорий или же настоящее или прошлое место проживания или пребывания оказывается условием реализации определенного права. Постановления Правительства РФ № 510 от 30 апреля 1997 г. и № 404 от 4 июля 2003 г. установили разный размер компенсаций за утраченное жилье и имущество для жителей Чечни, живущих в Чечне, и покинувших ее в пользу первых, и такой порядок справедливо критикуется как дискриминационный. Согласно ст.136 и 137 Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., граждане, заработавшие повышенные пенсии в регионах Крайнего Севера, могут получать эти т.н. «северные надбавки» только проживая в этих регионах; выезжая в другие места, они их теряют. Закон РФ «О вынужденных переселенцах» № 4530-1 от 19 февраля 1993 г. предусматривает, что статус вынужденного переселенца (и соответствующую помощь от государства) могут получить только лица, пересекшие в ходе вынужденного переселения административную границу субъекта федерации. Это означает, например, что многочисленные жители Чечни, переселявшиеся в ходе двух вооруженных конфликтов в пределах республики, оказались не только лишенными статуса и государственной поддержки, но оказались пораженными в правах из-за отсутствия регистрации на новом месте20.

Отдельную проблему составляют различия в правах между гражданами РФ, живущими в стране и за рубежом. Согласно п.3.1 ст.4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в редакции Федерального закона № 128-ФЗ от 25 июля 2006 г.) граждане России, имеющие иное гражданство или постоянно проживающие за рубежом, не могут быть избранными в органы государственной власти РФ. Между тем, ч.3 ст.32 Конституции РФ содержит исчерпывающий и не содержащий указаний на иное гражданство список оснований, в соответствии с которыми гражданин может быть лишен избирательных прав. К сожалению, ограничительная норма закона, касающаяся живущих за границей граждан РФ, до сих пор не стала предметом судебного разбирательства21.

Регулярно с начала 1990-х до настоящего времени органы социальной защиты и даже законодатели пытаются лишить пенсий22 российских граждан, выехавших на постоянное место жительства за границей. Конституционный Суд РФ так же регулярно оценивает такие попытки как неконституционные в силу их противоречия ст.19 Конституции23. Налоговые нерезиденты (т.е. физические лица - граждане РФ и иностранцы, находящиеся в стране менее 183 дней в течение следующих подряд 12 месяцев) облагаются налогом на доходы физических лиц по повышенной ставке (30% против 13% у резидентов)24. Разумные обоснования такого подхода не известны, а реальный смысл его сводится к тому, чтобы загонять в теневую экономику краткосрочно находящихся в стране иностранных работников25.

Интересную ситуацию создал Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. № 1948-I. В соответствии с его ст.18, п. «г» граждане бывшего СССР, проживавшие на территориях государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 г., могли получить гражданство РФ в упрощенном порядке (т.н. порядке «регистрации»). Советское законодательство признавало такую фикцию, как гражданство союзных республик, и Конституционный Суд РФ в Постановлении № 12-П от 16 мая 1996 обратил внимание на то, что пункт «г» статьи 18 означает лишение лиц, бывших ранее гражданами РСФСР, без их свободного волеизъявления26. Но это положение касалось только лиц, живших в бывших союзных республиках СССР или переехавших в Россию; к гражданам РСФСР, проживавшим в других странах, оно не относилось. Их принадлежность к российскому гражданству РФ не отрицалась, а, по сути, институт гражданства в РФ в этой ситуации, как и в других, оказался производным от института прописки: советские граждане, ранее прописанные на территории РСФСР, но оказавшиеся в «дальнем зарубежье», автоматически признавались гражданами РФ. Однако, никто не рассматривал этот казус с точки зрения его дискриминационности.

Большая часть проблем для граждан, постоянно живущих за рубежом, вызвана не нормами закона, а сложившейся практикой. В частности, граждане страны, живущие за границей, внутри страны оказываются ограниченно дееспособными, поскольку государственные органы и нотариусы нередко отказываются рассматривать заграничные паспорта этих лиц в качестве полноценных документов, удостоверяющих личность. Руководство компании ОСАО «Ингосстрах», желая, вероятно, ограничить влияние миноритарных акционеров из-за рубежа, добилось принятия нового Положения о Совете директоров, в соответствии с которым членами Совета могут быть только российские граждане и только постоянно проживающие в России27. Сбербанк в 2008 г. ввел систему одноразовых паролей для проведения сделок через Интернет; пароли можно получить только через банкомат самого банка, соответственно, процедура оказывается недоступной для клиентов, находящихся за границей28.

Правда, граждане РФ, постоянно живущие за границей, имеют одно преимущество, которое с лихвой восполняет все возможные неудобства – они не подлежат постановке на воинский учет и соответственно призыву на военную службу29.

Российское Конституция и законодательство о запрете дискриминации по пространственному признаку; судебная практика

Положение ч.2 ст.6 Конституции РФ, устанавливающее, что «каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности», характерно для государств с федеративным устройством или территориальными автономиями. Ст.19 провозглашает, что государство гарантирует равенство прав и свобод независимо от открытого перечня признаков, среди которых упоминается и место жительства. Ст.136 Уголовного Кодекса РФ устанавливает ответственность за «дискриминацию, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов» на основании ряда признаков, в том числе места жительства. Правда, из открытых источников не известны ни статистика дел по этой статье, ни конкретные примеры ее применения.

Место жительства как потенциально дискриминирующий признак упоминается в ряде федеральных законов (Трудовой кодекс, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан и др.), в материальных нормах, провозглашающих равенство граждан в реализации определенных прав или запрещающих отступление от принципа равенства. Правда, практического значения подобные декларации не имеют. В любом случае, фиксация в Конституции и отраслевых законов общего принципа равенства не стала препятствием для фактически существующих ограничений, связанных с наличием регистрации.

В случае отказов или ограничений, основанных на требовании регистрации, как правило, граждане, если они идут по пути защиты своих прав, оспаривают нарушение конкретных прав, но не дискриминационное обращение. Характерный пример – оспаривание в судебном порядке ограничительных правил записи читателей в Российскую государственную библиотеку. Пресненский районный суд Москвы 3 декабря 2004 г. удовлетворил подобную жалобу гражданина30. Суд решил, что положения Порядка записи в читальные залы РГБ, предусматривающие необходимость предъявления паспорта с отметкой о регистрации по месту жительства или по месту пребывания, являются неправомерными. Суд мотивировал свою позицию не дискриминационным характером требования, а тем, что оно противоречит конституционным нормам о свободе творчества и о праве на доступ к культурным ценностям, а также Федеральному закону «О библиотечном деле», не предусматривающему наличия регистрация как условия пользования публичными библиотеками. Впрочем, это решение не повлияло на практику работы РГБ, как и многих других библиотек.

Однако, при оспаривании в судебном порядке ограничений, установленных нормативными актами, в отдельных случаях Конституционный и Верховный Суды РФ указывали на нарушение региональными нормативными актами ст.19 Конституции РФ.

Поскольку судебных дел, касающихся дискриминации, в России вообще немного, можно утверждать, что наиболее крупную их категорию составляют дела о дискриминации, связанной с местом жительства.

В Постановлении от 11 марта 1996 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" в связи с жалобой гражданина В.С.Корнилова» Конституционный Суд РФ признал, что распространение нормы закона о защите пострадавших от радиоактивного выброса только на тех лиц, кто был эвакуирован за пределы зоны загрязнения, но не переселен в пределах этой зоны, противоречит ст.19 Конституции РФ.

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова» касалось установленной законом возможности получать заграничный паспорт лишь по месту жительства, подтвержденному регистрацией. Наличие заграничного паспорта является необходимым условием реализации предусмотренного Конституцией РФ права каждого свободно выезжать за пределы страны, а установленный порядок ограничивал данное конституционное право для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства. Между тем, конституционные права и свободы гарантируются независимо от места жительства, таким образом, по мнению суда, порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, противоречащего ст.19 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания.

Конституционный Суд вместе с тем неоднократно указывал (в Определении от 19 февраля 1996 г. № 3-О и Определении от 19 апреля 1996 г. № 28-О), что само по себе проведение различий по признаку места жительства (в частности, в установлении ценза оседлости при реализации пассивного избирательного права) не является неконституционным.

В Определении от 3 января 1996 г. «О признании незаконным отказа в регистрации гражданина по месту жительства в принадлежащей ему на праве собственности квартире» № 45-О (по делу Онищенко) Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала в числе прочего, что установленное законом Москвы требование уплаты сбора за регистрацию не распространяется на жителей Москвы и Московской области, тем самым противоречит ст.19 Конституции РФ и является дискриминационным по признаку места жительства.

Законодательство зарубежных стран и судебная практика

Некоторые конституции и национальные законы содержат положения о равноправии граждан независимо от места жительства и места рождения. Такие нормы присутствуют, в частности, в конституциях большинства, помимо России, федеративных государств (США, Канада, Австралия, Германия, Индия, Пакистан, Малайзия) или государств с территориальными автономиями (Испания, Италия). Иногда это положение излагается в позитивной форме, иногда в форме запрета дискриминации или умаления прав в зависимости от места жительства. Конституция Швейцарской Конфедерации устанавливает, что «никому нельзя отдавать предпочтение или причинять ущерб из-за его прав гражданства» (ч.2 ст.37)31; положение сформулировано в контексте признания прав гражданства кантонов и общин. Конституции и законы некоторых государств бывшего СССР (Украина, Казахстан и др.), но не других бывших социалистических стран, также запрещают и даже делают уголовно наказуемой дискриминацию по признаку места жительства наряду с другими основаниями.

Раздел 2 ст.IV Конституции США устанавливает, что граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан нескольких штатов32. Раздел 1 XIV Поправки к Конституции США устанавливает, что ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или иммунитеты граждан США. В США дискриминацию по признаку месту жительства в ряду других оснований прямо запрещают некоторые законы штатов, например, Законы Калифорнии о страховании33 и о публичном управлении34, Акт о гражданских правах Округа Колумбия35.

Часть 3 ст.6 Канадской хартии прав и свобод допускает правовое регулирование прав на перемещение (mobility rights) при условии, что при этом не проводится дискриминация по признаку провинции, в которой лицо проживает или проживало ранее. Кроме того, часть 4 той же статьи допускает «аффирмативные действия» в пользу жителей провинций, находящихся в худшем социально-экономическом положении, в частности, имеющих более низкий уровень занятости. Секция 117 Конституционного Акта Австралийского Содружества 1900 г. устанавливает, что «подданный Королевы, имеющие жительство в любом штате, не может подвергаться в любом ином штате любому ограничению (disability) или дискриминации, которые не были бы в одинаковой степени применимы к нему, если бы он проживал в этом ином штате».

Для Соединенных Штатов, Канады и Австралии проблема дискриминации по признаку места жительства известна, главным образом, как иногда возникающие ограничения для граждан или жителей одного штата (или провинции) в отношении ведения определенного бизнеса или занятия лицензируемой деятельностью на территории другого штата или провинции. Такого рода проблема нашла отражение и разрешение в прецедентном праве. Общие принципы сводятся к тому, что работа по найму, предпринимательская деятельность и право владения и распоряжения имуществом не зависят от административных границ, а требования и ограничения, касающиеся претендентов на занятие определенной деятельностью, должны быть общими для всех и не проводить различий между местными жителями и гражданами, имевшими или имеющими место жительства на другой территории36.

В деле «Корфилд против Корьелла» (Corfield v. Coryell, 6 Fed. Cas. 546, no. 3,230 C.C.E.D.Pa. (1823)) федеральный окружной судья постановил, что правила штата Нью-Джерси, запрещающие промысел морских моллюсков жителям других штатов, противоречат Разделу 2 ст.IV Конституции. В деле «Ворд против штата Мэриленд» (Ward v. Maryland, 79 U.S. 12 Wall. 418 (1870)) Верховный Суд признал противоречащим Разделу 2 ст.IV Конституции закон Мэриленда, который требовал получения лицензии штата на торговлю и устанавливал разную стоимость лицензии для местных торговцев и жителей других штатов.

Наиболее полно позиция Верховного Суда США сформулирована в прецедентном деле «Саенс против Ро» (Saenz v. Roe, 526 U.S. 489 (1999)). Дело касалось закона Калифорнии, который ограничивал права социального обеспечения лиц, недавно переехавших в штат, и федерального акта, который признавал за штатами право устанавливать такие ограничения. Суды всех инстанций признали эти правила дискриминационными на основании XIV Поправки к Конституции. Верховный Суд также уточнил содержание категории «право передвижения» (right to travel), которая до того не была сформулирована законодательно, и признал, что такое право включает в себя: (1) право прокидать один штат и въезжать в другой; (2) право не подвергаться в этой связи неблагоприятному обращению; (3) для тех, кто желает стать постоянным жителем – право на обращение равное с урожденными гражданами штата.

Административная регистрация места жительства, аналогичная российской/советской или отсутствует (как в англо-саксонских странах), или играет принципиально иную рол
--------
С уважением, адвокат Антон Лебедев
+7 (921) 320-0433
 
Социальная география, равенство и дискриминация

Между территориями могут существовать различия по множеству параметров. С одной стороны, административные единицы, муниципальные образования или составные части федерации могут отличаться особенностями внутреннего правового регулирования, или в отношении разных территорий центральная власть может проводить неодинаковую политику. С другой стороны, территории могут различаться по социально-экономическому положению или ресурсному обеспечению. Политика в отношении территорий и их фактическое положение могут зависеть друг от друга, хотя эта связь не носит непосредственного и линейного характера.

В США, например, общественное неравенство носит ярко выраженный пространственный характер, и оно стало результатом не только спонтанного социального расслоения, но и проводившейся в прошлом сознательной политики городского зонирования, направленной на отделение бедного и «цветного» населения от жителей «благополучных» районов. Социальные диспропорции в свою очередь могут стимулировать дискриминационное обращение органов публичной власти и частных лиц с жителями «проблемных» территорий.

В любом случае, дифференциация в территориальном управлении и социальные различия между территориями могут влиять на возможность реализации жителями этих территорий своих прав и свобод. Можно ли квалифицировать в качестве дискриминации разное обращение с разными территориями (например, в области налогообложения или распределения бюджетных субсидий) или политику, сохраняющую или воспроизводящую социальные диспропорции?

Тема территориального равенства настолько сложна, обширна и имеет столь много аспектов, относящихся к экономике, демографии, политической теории федерализма, конституционному и муниципальному праву и другим дисциплинам и отраслям, что даже краткий комментарий едва ли реален в рамках одной статьи. Здесь возможны лишь несколько ремарок.

В отличие от широкой темы равенства в отношении территорий более узкий вопрос о дискриминации встает на повестке дня крайне редко. Чаще всего это происходит в сфере политики, а не правовых споров, и указание на несправедливость в отношении определенной территории становится обоснованием тех или иных требований. Публицистика радикального толка, маскирующаяся под политическую философию, даже называет территориальные диспропорции и «эксплуатацию» регионов в качестве легитимных оснований для требования сецессии39. В России неравенство территорий и их жителей упоминается именно в публицистическом контексте40. Иногда эта тема обозначается (особенно в связи с федеративным устройством и статусом субъектов федерации), но не раскрывается в юридической литературе41.

О какой-либо значимой правовой практике ни в РФ42, ни в других местах говорить не приходится. Как упоминалось выше, Европейский Суд по правам человека регулярно не усматривает нарушения ст.14 ЕСПЧ в связи с различным правовым регулированием в разных частях стран - ответчиц.

Отдельные конституции (Канады, Чили, Испании, Ирака, Ирана) провозглашают выравнивания условий жизни на разных территориях. Например, Часть III (Раздел 36) канадского Конституционного акта 1982 г. провозглашает проведение такой региональной политики, которая создавала бы равные возможности для жителей разных частей страны.

Однако, национальная судебная практика по аналогичным поводам практически отсутствует: положения конституций и законов о справедливой политике равного развития территорий носят программный характер и не могут быть защищены в суде.

Исключением можно в некоторой степени считать Соединенные Штаты. В стране есть институты и практики, которые регулярно создают или воспроизводят социальное неравенство местных сообществ, затрагивая тем самым защищаемые законом права. Например, финансирование школ преимущественно за счет местного налога на имущество создает серьезные диспропорции в доступе к образованию43. Политика зонирования в совокупности с механизмами рынка недвижимости ведут к неравному распределению экологических рисков44. Подобные нормы или практики многократно и с переменным успехом оспаривались в судебном порядке, но не на основании нарушения равенства по месту жительства, а в качестве расовой дискриминации (так как расовые меньшинства концентрируются в бедных районах) или (реже) дискриминации на основании имущественного положения.

Обсуждение действий или бездействия публичной власти, создающих или воспроизводящих различия в социальных характеристиках регионов или населенных пунктов, в качестве дискриминации весьма интересно теоретически. Оспаривание таких практик в национальных судах и даже международных органах в принципе может иметь место. Однако, едва ли следует связывать с такой возможностью сколько-нибудь существенные ожидания. Подобного рода инициативы могут иметь перспективу как политические акции, но вероятность того, что они способны содержательно обогатить юридическую мысль и практику, представляется невысокой. Скорее, из них может получиться неплохая иллюстрация того, насколько ограничены возможности такой концепции, как дискриминация.

В области территориального развития и управления могут применяться разные стратегии, кроме того, конечный результат зависит от множества факторов, не все из которых находятся под контролем властей и могут быть полностью учтены. Таким образом, во-первых, сомнительна возможность доказывания причинно-следственных связей между определенным деянием и полученными социальными диспропорциями. Во-вторых, возникает проблема надлежащего ответчика: например, различия в нормативном регулировании на разных территориях не могут рассматриваться как дискриминация в силу того, что не имеет место проведение различий со стороны одного определенного субъекта отношений. В-третьих, размывается граница между правомерным и противоправным: при оценке меры или комплекса мер по достигнутому фактическому положению, возникает риск смешения противоправности и нецелесообразности. Наконец, если дискреционные полномочия публичной власти в области распределения ресурсов явно означают предпочтение одних территориальных единиц по сравнению с другими, то для большинства современных государств их оспаривание в качестве дискриминационных скорее всего окажется излишним. Межбюджетные отношения и политика территориального развития, как правило, строго регламентированы, и явные перекосы будут означать просто нарушение действующего законодательства.

Дискриминация по признаку места жительства и расовая дискриминация

Разные этнические группы зачастую расселены неравномерно; неравное обращение с выходцами с разных территорий или их жителями может иметь признаки расовой, или этнической дискриминации. Для рассмотрения этого блока вопросов необходимо ввести два понятия: косвенной дискриминации и множественной дискриминации.

«Косвенная дискриминация» (indirect discrimination) означает нейтральные в отношении определенного признака правила, требования или практики, которые оказывают относительно неблагоприятное воздействие на группу, выделяемую на основе этого признака, и лишены объективного обоснования. Понятие используется в национальном законодательстве ряда стран ЕС (начиная с Акта о расовых отношениях Великобритании 1976 г.), в документах собственно Европейского Союза, в практике работы Европейского Суда Справедливости (Суд Справедливости Европейских Сообществ, высшая судебная инстанция Европейского Союза), а также некоторых органов Совета Европы45. Разумеется, термин находит широкое применение в работе неправительственных организаций и юридической литературе.

Следует учитывать, что понятие косвенной дискриминации приложимо к двум разным конструкциям. В одних ситуациях нейтральное условие или требование может действовать напрямую, возлагая разное бремя на разные социальные группы в силу различий в их статистических характеристиках. В других оно действует опосредованно – будучи нейтральным, на деле создает одновременно возможности и стимулы для проведения исполнителями прямой дискриминации.

«Множественная дискриминация» (multiple discrimination) пока что не нашла применение в качестве правовой категории46, но все более широко используется в теоретических * и как рабочий термин правозащитных организаций48. Понятие означает дискриминацию, проводимую одновременно по более чем одному признаку. Называются по меньшей мере три вида такой дискриминации: множественная (multiple) в узком смысле, составная (compound) и межсекторальная (intersectional)49. Множественная дискриминация в узком смысле означает просто механическое наложение дискриминации по разным основаниям в отношении одного лица (например, человека дискриминируют как женщину и представителя этнического меньшинства). Составная дискриминация предполагает взаимное усиление дискриминации по разным основаниям: например, дискриминация по религиозному признаку может усиливать проявления и последствия этнической дискриминации. Понятие межсекторальной дискриминация описывает случаи, когда дискриминация по одному признаку является условием и предпосылкой дискриминации по другому признаку (например, дискриминация по признаку гражданства выступает как инструмент этнической дискриминации).

Дискриминационное обращение с жителями территории, компактно населенной определенным этническим меньшинством, может рассматриваться как косвенная дискриминация по этническому признаку (или допускать классификацию в качестве и прямой, и косвенной дискриминации, в зависимости от обстоятельств). Власти Израиля до настоящего времени критикуются за то, что предоставляют относительно меньше дотаций арабским муниципалитетам по сравнению с еврейскими и меньше учитывают их потребности в планах территориального развития50. В Соединенных Штатах с начала ХХ века городское зонирование, основанное на законодательно закрепленных принципах, было направлено на сегрегацию наиболее бедных слоев населения; это послужило одной из причин складывания гетто – неблагополучных районов, где живут преимущественно «цветные»51. Отсюда вытекает существующая до настоящего времени политика банков, выдающих ипотечные кредиты, риэлтерских агентств и страховых компаний, известная как redlining (буквально – «очерчивание красной линией») – установление особых, дискриминационных условий для населенных меньшинствами районов52. Цыганские организации в Центральной и Восточной Европе (а также в России) регулярно жалуются на то, цыганским поселкам и кварталам нет места в планах ремонта и развития инфраструктуры – сетей электроснабжения, дорог, утилизации отходов и пр.53 Здесь можно еще раз вспомнить акции против неравных условий для местных школ и против «экологического расизма» в США.

Также в США интересное развитие получила борьба за равенство избирательных прав белого и черного населения. Акт об избирательных правах 1965 г. и первоначально судебная практика были направлены на обеспечение принципа «один человек – один голос» и на недопущение создания скрытых барьеров против участия чернокожих в выборах. Постепенно направленность этой борьбы изменилась с защиты индивидуальных избирательных прав на обеспечение электоральных возможностей черной общины как коллективного образования54. Результат этой эволюции был закреплен решением Верховного Суда США по делу «Торнбург против Джинглса» (Thornburg v. Gingles, 478 U.S. 30 (1986)); Верховный Суд поставил (хотя ни в одном законе речь не идет о расовых общинах), что изменение нарезки избирательных округов, раздробляющее черный электорат и уменьшающее возможности черного кандидата на избрание, должны считаться нарушающими XIV Поправку к Конституции и потому дискриминационными. Этот случай очень показателен как иллюстрация того, как эволюционирует понимание дискриминации вообще: целый ряд обстоятельств подталкивают общественных активистов и власти к отходу от толкования дискриминации как нарушения равенства отдельных индивидов в пользу ее понимания с точки зрения равенства групп55.

В России подобные практики не были предметом анализа, но тема в принципе известна. Балкарские организации с начала 1990-х годов жаловались на дискриминационное обращение властей Кабардино-Балкарии с балкарскими населенными пунктами56. Союз славян Адыгеи заявляет о том, что республиканские власти оказывают предпочтение в поддержке социально-экономического развития (в частности, в газификации сельских населенных пунктов) районам, преимущественно населенным адыгейцами57. В СССР избирательные округа формировались преимущественно по административно-территориальным образованиям, и это обеспечивало на выборах преимущество сельскому населению. В некоторых местах (например, в Башкортостане) это создавало перекос в пользу «титульных» этнических групп58. Можно еще раз упомянуть, что лица, остающимся в Чечне, имеют право на существенно большие компенсации за утраченное жилье, чем те, кто покинул республику. При этом к первой категории относятся в основном этнические чеченцы, а ко второй – в основном русские.

Аналогичным образом особое обращение с выходцами из определенных регионов может означать косвенную дискриминацию по этническому признаку. Например, в 1990-е годы в ряде регионов выходцы из «неблагополучных», с точки зрения местных властей, субъектов РФ (читай – республик Северного Кавказа) должны были временно регистрироваться по месту пребывания так же, как и выходцы из стран СНГ. Например, согласно Постановлению Законодательного собрания Нижегородской области 1994 г., так же, как и иностранцы, должны были регистрироваться выходцы из Чечни, Дагестана, а также Татарстана, поскольку Татарстан не подписал Федеративный Договор 1992 г.59

В российских условиях гораздо чаще этнический эффект от неравного обращения с жителями разных территорий возникает на основе иных механизмов, и здесь уместно использование понятия множественной дискриминации. Ограничения и контроль, направленные против «мигрантов» в случаях, если «мигранты» определяются как этнически «другие», могут выглядеть иначе, чем если «мигранты» относятся к большинству (составная дискриминация). Особое обращение с теми или иными лицами номинально по признакам их территориальной принадлежности (регистрации) может приобретать избирательность второго порядка – этническую, и дискриминация по территориальному признаку становится инструментом этнической дискриминации (межсекторальная дискриминация). Отказы в чем-либо в связи с отсутствием регистрации или наложение санкций за отсутствие регистрации могут быть завуалированной расовой дискриминацией60: либо отказы и проверки носят выборочный по этническому признаку характер (как избирательные проверки документов на основе физических черт прохожих на улице), либо заведомо известно, что отказы в регистрации были дискриминационными по этническому признаку и касались определенной группы, и потому ограничения также затрагивают эту группу (как в ситуации с месхетинцами в Краснодарском крае).

В Краснодарском крае с конца 1980-х годов региональные власти при поддержке федерального центра проводили политику вытеснения турок-месхетинцев, и эта кампания продолжалась практически вплоть до выезда большинства турок региона в США в 2006 г. Власти старались создать туркам невыносимые условия жизни, что подтолкнуть их к отъезду. У большинства турок не было местной прописки, из-за чего они оказались лишенными практически всех гражданских и социальных прав, а также уязвимыми для «проверок паспортного режима». Изначально, в конце 1980-х – начале 1990-х годов отказы в прописке в тех районах, куда прибыли турки, как следует из имеющихся статистических данных, были избирательными по этническому признаку: например, турки составили 92,5% всех, кому было отказано в прописке в Крымском районе, том месте, куда приехало более половины месхетинцев61. После этого запреты и штрафы в отношении непрописанных автоматически касались в основном турок. С другой стороны, проверки «паспортного режима» и отказы в трудоустройстве нередко носили этнический «прицел» - под предлогом отсутствия прописки с турками проделывали то, что не делали с их тоже не прописанными соседями «славянской национальности»62.

В Москве во время чрезвычайного положения, введенного после столкновений 3-4 октября 1993 г., милиция вела «проверку паспортного режима» и активно использовала полномочия по депортации из города тех, кто не имел московской регистрации. На деле задерживали и высылали из Москвы преимущественно «инаковыглядящих» - выходцев с Кавказа63. Похожее повторилось в сентябре-октябре 1999 г., после взрывов двух жилых домов. Распоряжение премьера Правительства Москвы № 903-РП (п.6.1) прямо указывало тех, кто подлежал первоочередной проверке регистрации, в географических терминах – как «представителей, прибывших с Северного Кавказа и «горячих точек» России»64. На деле же проверки, задержания и отказы в регистрации коснулись представителей этнических групп Южного и Северного Кавказа65. Позднее, уже после начала нового вооруженного конфликта в Чечне, был введен рад ограничений против выходцев из Чечни (например, запрет оформления и выдачи заграничных паспортов). Большинство запретов коснулось всех, независимо от национальности, но в целом обращение с чеченцами (особенно в отношении проверок и предоставления статуса вынужденного переселенца) было хуже, чем с другими66.

Дискриминация по признаку места жительства и повестка обеспечения равенства в России

Основной вывод из изложенного выше в следующем. Дискриминация, связанная с местом жительства – категория, которая имеет значение. Есть многочисленные практики, которые соответствуют этому понятию, эти практики встречаются в разных национальных контекстах. Они важны, поскольку затрагивают права и свободы многих людей и, в частности, потому, что иногда оказываются скрытой формой или дополнительным компонентом одного из самых опасных видов дискриминации – дискриминации по этническому признаку. Соответственно, дискриминацию по пространственному признаку следует изучать, обсуждать, а также противодействовать ей, используя доступные правовые средства.

В чем значение для России не дискриминации, связанной с местом жительства, как таковой, а возможного публичного интереса к такой дискриминации? Оно - в нескольких обстоятельствах.

Проблемы социальной дискриминации не стоят в России на публичной повестке дня. Не отмечено ни сколько-нибудь заметных (не говоря уж – массовых) и последовательных попыток противодействовать ненасильственной дискриминации по любому признаку, ни дискуссий о сути и масштабах проблемы. Дискриминация, связанная с местом жительства, выглядит перспективной как предмет обсуждения и как поле практической деятельности.

Во-первых, противодействие этому виду дискриминации должно иметь относительно высокую степень легитимности. Проблема понятна, реальна, близка и наглядна для очень многих в стране. Явное меньшинство жителей страны в восторге от ограничений прописки в экономически благополучных городах (Москве в первую очередь) и от «проверок паспортного режима».

Во-вторых, не столь значимо такое препятствие для противодействия, как латентность дискриминации: ограничения, связанные с местом жительства обычно являются открытыми и формально определенными. Доказательная база по такого рода делам не должна составлять большой проблемы. Таким образом, появляется шансы на первые практические шаги в деле защиты личности от дискриминации вообще. Возможности российской судебной системы по понятным причинам вызывают скептическое отношение, но они все-таки отличны от нуля. Кроме того, определенные шансы может дать обращение в Европейский Суд по правам человека и к другим международным механизмам.

В-третьих, противодействие дискриминации по признакам, связанным с местом жительства – это дополнительная возможность расшатывания, ослабления и демонтажа репрессивной паспортной системы с целью ее замены на более цивилизованный способ учета и документирования населения. Также борьба с дискриминации по пространственным признакам может быть инструментом санации федерализма и ликвидации любых барьеров между субъектами федерации. Политические режимы приходят и уходят, а задачи достижения необходимой для рыночной экономики мобильности населения и устранения административных барьеров между территориями пока что не теряют актуальности.

В-четвертых, тема дискриминации по пространственному признаку перспективна, условно говоря, с педагогической точки зрения. Эта тема может помочь избавить как минимум студентов, а в идеале и широкую публику от нескольких ложных стереотипов, касающихся дискриминации.

Вопреки расхожему представлению, дискриминация не обязательно есть продукт ксенофобии, не обязательно проявляется как агрессия и не обязательно преследует цель причинить вред определенным лицам или группам. Дискриминацию можно представить как широкий спектр разных практик с различной мотивацией, разными целями и разным субъективным отношением к возможно противоправному характеру таких практик. В России можно найти немало ярких примеров ксенофобии и агрессии именно по территориальному признаку67; для этого достаточно увидеть дискуссии, посвященные миграции в Москву, на Интернет-форумах. Однако же, в большинстве случае дискриминация по территориальным признакам является не продуктом иррациональных эмоций, ксенофобской идеологии или социального конфликта, а следствием своеобразного понимания целесообразности и общественного интереса, которое порождает внешне обоснованные, но по существу неоправданные и непропорциональные ограничения и предпочтения.

Наконец, анализ дискриминации на примерах различий по признакам, связанным с местом жительства, позволяет изгнать из рассмотрения «группизм», если пользоваться выражением Роджерса Брубейкера68: социальная дискриминацию не обязательно должна описываться и пониматься как проблема обращения с определенными уязвимыми группами или меньшинствами.

1 Исследование выполняется в рамках Международного института гуманитарно-политических исследований при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (научно-исследовательский проект РГНФ «Проблематизация социальной дискриминации в российских публичных дискурсах» № 08-03-00300а).
2 Автор сам однажды участвовал в публикации, заглавие которой содержало этот же оборот – см. Вахнина Л.В., Ганнушкина С.А., Гефтер В.М., Осипов А.Г., Черепова О.И. Дискриминация по этническому признаку и признаку и признаку места жительства в московском регионе. Август – декабрь 1999 года. М.: Звенья, 2000.
3 Комкова Г.Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека в России. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2002. С.62-77; Козюк М.Н. Правовое равенство и механизм правового регулирования. Волгоград: Волгоградский юридический институт, 1998. С.77-78; Blitz B. Decentralisation, Citizenship and Mobility: Residency Restrictions and Skilled Migration in Moscow // Citizenship Studies. 2007. Vol. 11. No.4, September. P.383–404.
4 Morgan E., Morgan H. The Stamp Act Crisis: Prologue to Revolution. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1995.
5 Комитет по правам человека ООН. Замечание общего порядка 18. Недискриминация. Тридцать седьмая сессия, 1989 год. П. 6-8. http://www1.umn.edu/humanrts/russian/ge ... om18.html; Non-Discrimination in International Law. A Handbook for Practitioners. London.: Interrights, 2005. P.20-21.
6 Eur. Court H. R. Belgian Linguistic Case, Judgment of 23 July 1968; Заковряшина Е. Принцип недискриминации в праве Совета Европы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2. С. 116.
7 Следы такого подхода можно найти, например, в п. «с» ст.55 Устава ООН, где упоминается равенство прав «всех» независимо от закрытого списка устойчивых компонентов личного статуса.
8 Discrimination against the homeless. http://en.wikipedia.org/wiki/Discrimina ... e_homeless.
9 Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны. Доклад Представителя Генерального секретаря ООН г-на Франсиса М. Денга. 1998. http://www1.umn.edu/humanrts/russian/in ... ement.html.
10 Петросян М. Обязательства государства по отношению к лицам, перемещенным внутри страны: международные стандарты и российская действительность // Ответственность государства в ситуации вынужденного перемещения внутри страны. Сборник материалов. М.: ПЦ «Мемориал», 2007. С.59-84.
11 Крайний вариант такого различного обращения – выделение властями привилегированных и, наоборот, «наказанных» территорий в Северной Корее – см. Естественная смерть корейского сталинизма. Лекция Андрея Ланькова. 22 февраля 2007. http://www.polit.ru/lectures/2007/02/22/lankov.html.
12 Ростовщикова О.В. Свобода передвижения и выбора местожительства в системе прав и свобод человека // Право. Законность. Демократия: Сб. науч. тр./ Под ред. И.В. Ростовщикова. Волгоград, 2003. C. 197.
13 В русском языке отсутствует адекватный термин; в английском языке такая практика обозначается словом malapportionment; этот термин часто неоправданно смешивают с манипуляцией границами избирательных округов (gerrymandering), которая сама по себе не рассматривается как дискриминация.
14 Reynolds v. Sims, 377 U.S. 533 (1964); Wesberry v. Sanders, 376 U.S. 1 (1964).
15 Советская прописка формально и практически не тождественна регистрации по месту жительства, установленной российским законодательством, но в данном случае нет возможности и необходимости обсуждать отличия.
16 См. Мукомель В. Правовые основы и практика регулирования миграции в субъектах Федерации // Миграция. 1997. № 3. C.15-25.
17 См. Комкова Г.Н. Гражданство в субъектах Российской Федерации: проблемы обеспечения равенства независимо от места жительства // Миграция в России: Проблемы правового обеспечения. Саратов, 2001. C. 181-190.
18 Ростовщикова О.В. Указ.соч. С.198.
19 См. Карлинский И. Анализ социального и правого положения бездомных в современной России. СПб.: Дельта, 2004; Социальные и правовые аспекты проблемы бездомности в России. По материалам межрегионального исследования. СПб., 2007; Школяренко Е.А. Статус бездомных и лиц без определенного места жительства: необходимо четкое правовое регулирование // Журнал российского права. 2004. № 5. C. 64.
20 О положении жителей Чечни в Российской Федерации. Август 2006 г. – октябрь 2007 г. / Под. ред. С.А. Ганнушкиной. М.: ПЦ «Мемориал», Программа «Миграция и право», 2007. http://refugee.memo.ru/C325678F00668DC3 ... AA00016555. С.29-33.
21 Жалоба относительно соответствия Конституции РФ такого ограничения в отношении лиц с иным гражданством была направлена в Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению, однако, высказал правовую позицию, сводящуюся к тому, что ограничение пассивного избирательного права гражданина РФ может быть установлено федеральным законодателем и в рассматриваемом случае оправдано по причине возможной политической нелояльности такового гражданина. См. Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Российская газета. 2007. 26 декабря.
22 Грызлов предлагает лишить пенсий россиян, живущих за границей // РИА-Новости. 2007. 19 ноября. http://www.rian.ru/society/20071119/88716607.html.
23 См. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июня 1998 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 года "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2001 года № 46-О по жалобе гражданина Быховского Семена Яковлевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта «а» статьи 1 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2001 года № 49-О по жалобе граждан В.Я. Мартенса и Л.С. Столпнер на нарушение их конституционных прав положениями статей 4 и 117 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года № 444-О по жалобе гражданина И.Л. Когана на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и основные заслуги перед Российской Федерацией».
24 Ст.207, ч.1 и 3 ст.224 Налогового кодекса РФ от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
25 Градировский С. Членам «Русского Клуба». http://www.polit.ru/author/2007/08/10/ruddianclub.html.
26 См. Мостовой А. Верни гражданство: Практическое руководство для 27 000 000 соотечественников. М.: Русская панорама, 2003.
27 Мереминская Е. «Ингосстрах» обвинили в бизнес-шовинизме // Газета.ру. 2008. 19 января. http://www.gazeta.ru/financial/2008/01/19/2573566.shtml.
28 Камара С. Сбербанк закрыл магазины на кодовый замок // Газета.ру. 2008. 21 июня. http://www.gazeta.ru/financial/2008/06/20/2760826.shtml.
29 Ст.8 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 № 53-ФЗ.
30 По копии судебного решения, имеющегося у автора.
31 Конституция Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля 1999 г. http://constitution.garant.ru/DOC_3864915.htm.
32 В оригинале – several states. Это положение обычно не совсем верно переводится на русский язык как «других штатов»; между тем, ряд судебных решений (Slaughterhouse Cases, 83 U.S. 36 (1872)) сделал эту конструкцию – «гражданство нескольких штатов» - реально применимой в правовой практике.
33 California Insurance Code. Sections 11628 and 11628.5. Section 12095.
http://caselaw.lp.findlaw.com/cacodes/ins.html.
34 California Government Code. Sections 54091 and 54092.
http://caselaw.lp.findlaw.com/cacodes/gov.html.
35 The DC Human Rights Act of 1977.
http://ohr.dc.gov/ohr/frames.asp?doc=/o ... nation.pdf.
36 Примеры наиболее важных прецедентных дел такого рода в Австралии: Street v Queensland Bar Association [1989] HCA 53; (1989) 168 CLR 461 (16 November 1989); Goryl v Greyhound Australia Pty Ltd [1994] HCA 18; (1994) 179 CLR 463; (1994) 120 ALR 605; (1994) 68 ALJR 432; (1994) Aust Torts Reports 81-268 (20 April 1994); в Канаде Basile v. A.G.N.S. (1984), 11 D.L.R. (4th) 219 (N.S.C.A.); Black et al. v. Law Society of Alberta (1983), 144 D.L.R. (3d) 439 (Alta. Q.B.).
37 China: Internal Migrants: Discrimination and Abuse. The Human Cost of an Economic 'Miracle'
ASA 17/008/2007. 1 March 2007. http://www.amnesty.org/en/library/info/ASA17/008/2007;
Китайская Народная Республика. Внутренние мигранты: дискриминация и нарушения - человеческая цена экономического «чуда». AMNESTY INTERNATIONAL. Краткое содержание доклада. ASA 17/008/2007. 1 марта 2007 года // http://amnesty.org.ru/pages/rusasa170082007.
38 См. напр. Case C-45/93 Commission of the European Communities v Spain [1994] ECR I-911, Case C-388/01 Commission of the European Communities v Italian Republic [2003].
39 Бьюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. М.: Изд-во «Рудомино», 2001. С.67-76, 192-193.
40 Например, многократно в качестве «дискриминационного» характеризовался известный Федеральный закон № 122-ФЗ от 24 августа 2004 г., известный как «Закон о монетизации льгот», который передал многие полномочия федеральной власти в области социальной политики на региональный уровень и тем самым создал предпосылки для диспропорций в этой сфере.
41 Бондарь Н.С., Капранова Ю.В. Конституционное измерение равноправия граждан Российской Федерации. Ростов: РГУ, 2002. С.34-36, 115-117; Крылов Б.С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве // Журнал российского права. 2002. № 11. C.13-24; Халдеева Н.В. Единство и дифференциация правового регулирования труда // Трудовое право. 2003. № 4. C. 53-55; Комкова Г.Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод. С.62-77.
42 Представляет интерес позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в Постановлении от 15 июля 1996 г. № 16-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»в отношении того, что «федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов», а в силу конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу перераспределения ресурсов между регионами должны быть положены единые критерии.
43 Reed, D.S. On Equal Terms. The Constitutional Politics of Educational Opportunity. Oxford, Eng., Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2001. P.53-162; Ryan, J.E. School, Race and Money // Yale Law Journal. Vol.108. 1999. No. 2. P. 249-316.
44 The Law of Environmental Justice. Theories and Procedures to Address Disproportionate Risks. / ed. by Michael B. Gerrard. Chicago: Section of Environment, Energy, and Resources, American Bar Association, 1999; Cole, Luke W. Empowerment as the Key to Environmental Protection: The Need for Environmental Poverty Law // Ecology Law Quarterly. 1992. Vol.19. No.4. P.619-683; Been, V. Locally undesirable land uses in minority neighbourhoods: disproportionate siting or market dynamics? // Yale Law Journal. Vol.103. No.7. 1994. P.1383-1422; Gauna, E. The Environmental Justice Misfit: Public Participation and the Paradigm Paradox, Stanford Environmental Law Journal. Vol.17. 1998. No.3. P. 31-47.
45 Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью. Общеполитическая рекомендация ЕКРИ № 7: о национальном законодательстве по борьбе с расизмом и расовой дискриминацией. Принята 13 декабря 2002 года. http://www.coe.int/t/e/human_rights/ecr ... russe.pdf; Non-Discrimination in International Law. A Handbook for Practitioners. P.21, 80-89.
46 Хотя уже упомянута в Дурбанской Декларации Всемирной конференции против расизма 2001 г. (Преамбула, пар.2 и 69), а также в преамбулах Директивы Совета ЕС № 2000/78/EC от 27 ноября 2000 года, устанавливающей общую систему равного обращения в сфере занятости и профессиональной деятельности и Директивы № 2000/43/ЕС от 29 июня 2000 г. об обеспечении выполнения принципа равенства людей независимо от расовой или этнической принадлежности.
47 Crenshaw K. Mapping the Margins: Intersectionality, Identity Politics, and Violence Against Women of Color // Stanford Law Review. 1991. Vol.43. No.6. P.1241-1299; Crenshaw K. Demarginalizing the Intersection of Race and Sex: A Black Feminist Critique of Antidiscrimination Doctrine, Feminist Theory and Antiracist Politics // Feminist Legal Theory: Readings in Law and Gender / Eds. Katherine Bartlett and Rose Kennedy. San Francisco: Westview Press, 1991. P.57-80; Moon G. Multiple discrimination – problems compounded or solutions found? // Justice. 2007. March. http://www.europa.eu.int/comm/employmen ... ev2_en.pdf.
48 European Network Against Racism. FACT SHEET 33. Multiple Discrimination. July 2007. http://cms.horus.be/files/99935/MediaAr ... 07_en.pdf; Ontario Human Rights Commission. “An intersectional approach to discrimination: Addressing multiple grounds in human rights claims”. Discussion Paper, October 2001.
http://www.ohrc.on.ca/en/resources/disc ... yFtnts/pdf.
49 Makkonen T. Multiple, Compound and Intersectional Discrimination: Bringing the Experiences of the Most Marginalized to the Fore. ?bo: ?bo Akademi, Institute for Human Rights, 2002. http://web.abo.fi/instut/imr/norfa/timo.pdf. P.9-16.
50 Воробьев В.П. Государство Израиль: правовые основы возникновения и статус личности. М.: Издательский дом «Национальное обозрение», 2001. С.59-60; Smooha S. Ethnic Democracy: Israel as an Archetype // Israel Studies. Vol.2. 1997. No.2. P.216–222; Ghanem A. State and minority in Israel: the case of the ethnic state and the predicament of its minority // Ethnic and Racial Studies. 1998. Vol.21. No.3. P.432–436; Kretzmer D. The Legal Status of the Arabs in Israel. Boulder, Colo.: Westview Press, 1990. P.78-86.
51 Feagin, J.R. Racist America. Roots, Current Realities, & Future Reparations. New York: Routledge, 2001. P.153-159.
52 Squires G., Kubrin C. Privileged Places: Race, Residence, and the Structure of Opportunity. Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers, 2006; Frug J. The Geography of Community // Stanford Law Review. Vol.48. 1996. No.5. P.1047-1108; Ford R. The Boundaries of Race: Political Geography in Legal Analysis // Harvard Law Review. Vol.107. 1994. No.8. P.1841-1921.
53 Много материалов такого рода публикуется, например, в Roma Rights Quarterly - http://www.errc.org/Romarights_index.php.
54 См. Brooks R.L. Integration or Separation?: A Strategy for Racial Equality. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1996. P.85-101.
55 Подробнее см. Осипов А.Г. Современный антирасизм – решение проблемы или часть проблемы? http://igpi.ru/info/people/osipov/1225617426.html.
56 Аналитическая справка. Положение балкарского народа в Кабардино-Балкарской Республике: источники проблем и пути их преодоления. Подготовлено аналитической группой Совета Старейшин балкарского народа КБР. Ноябрь 2006 г. [url=http://www.balkaria.info/public/ssbn/2006-11-20.htm;">http://www.balkaria.info/public/ssbn/2006-11-20.htm; Информация «О насущных проблемах балкарского народа». От 13 ноября 2006 г.
--------
С уважением, адвокат Антон Лебедев
+7 (921) 320-0433
 
Как прописаться в квартире: пошаговая инструкция

--------
С уважением, адвокат Антон Лебедев
+7 (921) 320-0433
 

Цитата
Добрый день! Помогите мне, пожалуйста. У меня такая ситуация .... я гражданин РФ .... раннее постоянно проживал в Приднестровье. В 2005 году выписался от туда и переехал в СПБ. Постоянно прописаться пока не имею возможности. Имею паспорт гражданина РФ, листок убытия из Приднестровья и просроченный заграничный паспорт РФ. Хотел временно зарегистрироваться, но мне отказали в паспортном столе ..... сказали, что надо сначало сделать заграничный паспорт, а потом уже по нему меня смогут зарегистрировать по месту прибывания. А чтобы сделать заграничный паспорт нужна регистрация. Получается замкнутый круг. Скажите, почему гражданин РФ без прописки не может в России временно зарегистрироваться? Мне так и ходить без регистрации и прописки пока не смогу постоянно зарегистрироваться? Кому жаловаться и что делать? Спасибо!
--------
С уважением, адвокат Антон Лебедев
+7 (921) 320-0433
 
1. Для регистрации по месту пребывания не нужен загранпаспорт.
2. Читайте Правила регистрации...
3. В паспортном столе пускай обновят свою редакцию правил регистрации ;)
4. Постоянная прописка тут не играет роли...

ПРАВИЛА РЕГИСТРАЦИИ И СНЯТИЯ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА ПО МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ И ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

II. Регистрация граждан по месту пребывания

9. Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны по истечении указанного срока обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить:
документ, удостоверяющий личность;
заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания;
документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина в указанном жилом помещении (договоры найма (поднайма), социального найма жилого помещения или заявление лица, предоставляющего гражданину жилое помещение).

В случае отсутствия жилищно-эксплуатационных организаций при заселении жилых помещений, принадлежащих на праве собственности гражданам или юридическим лицам, указанные документы представляются этим гражданам или представителю юридического лица, на которого возложены обязанности по контролю за использованием жилых помещений.
--------
С уважением, адвокат Антон Лебедев
+7 (921) 320-0433
Страницы: 1
Читают тему