Как пояснил Суд, у муниципалитетов нет ничем не ограниченного права после истечения срока согласования проекта генплана считать его согласованным без получения положительного заключения федерального органа исполнительной власти.
Один из экспертов «АГ» назвал обоснованным и правомерным с точки зрения общественного интереса сформулированное КС РФ конституционно-правовое обоснование сложившейся судебной практики по вопросу о недопустимости утверждения проектов генплана в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда без прямого согласия федерального органа исполнительной власти или разрешения соответствующего спора. Другой поддержал вывод Суда о том, что муниципальные власти должны действовать в пределах отведенных им территорий, а не посягать на земли иных категорий, поскольку включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение их из них сопряжено с переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию.
Конституционный Суд вынес Постановление № 45-П по делу о проверке конституционности ч. 7 и 8 ст. 25 Градостроительного кодекса в предыдущих редакциях.
В 2021 г. Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу оспорил решение Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области от 23 декабря 2009 г. № 170 «Об утверждении Генерального плана Кыштымского городского округа» в части включения в границы населенных пунктов, входящих в состав этого городского округа, участков земель лесного фонда, поскольку данный НПА был принят без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что препятствовало осуществлению полномочий РФ на управление и охрану лесного фонда и, соответственно, было существенным нарушением текущего законодательства.
Первая инстанция отказала в удовлетворении административного иска со ссылкой на то, что ответчик соблюдал процедуру принятия оспариваемого НПА, поскольку 26 августа 2009 г. администрация городского округа направила проект генплана в адрес областного правительства и Министерства регионального развития РФ, не получив от получателей ни отрицательного, ни положительного заключения. Сам генплан был утвержден Собранием депутатов Кыштымского городского округа. Апелляция отменила решение нижестоящего суда, оспариваемый акт был признан недействующим с даты принятия апелляционного определения. Далее кассация поддержала выводы апелляционного суда. ВС РФ отказался рассматривать кассационную жалобу администрации городского округа.
Собрание депутатов Кыштымского городского округа обратилось с жалобой в Конституционный Суд со ссылкой на то, что оспариваемые законоположения в контексте правоприменительной практики препятствуют органам местного самоуправления считать согласованным проект генерального плана после истечения срока его согласования, установленного ГрК, тем самым нарушая их права и вступая в противоречие с Конституцией.
Изучив доводы заявителя, Конституционный Суд отметил, что предметом его рассмотрения являются ч. 7 ст. 25 ГрК (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ) и ч. 8 этой статьи (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона от 31 декабря 2017 г. № 507-ФЗ) в той мере, в какой на их основе решался вопрос о признании проекта генерального плана муниципалитета в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда согласованным или несогласованным в случае непоступления в установленный срок его главе заключения уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Как пояснил КС, спорные нормы по их буквальному смыслу допускают возможность согласования по умолчанию проекта генплана уполномоченным органом. Тем самым орган местного самоуправления, представивший этот документ на согласование, вправе полагать, что проект был согласован, если по истечении определенного срока не поступило сводное заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Такое регулирование пресекает волокиту и способствует надлежащему функционированию и взаимодействию всех органов публичной власти. При этом процедура согласования, предусмотренная оспариваемыми нормами и подзаконным регулированием, должна учитывать нюансы правового режима лесного фонда и вероятность негативного воздействия на него в случае включения соответствующих земельных участков в состав территории населенных пунктов.
Таким образом, пояснил Суд, необходимость согласования проекта генплана уполномоченным органом исполнительной власти в определенный срок (при условии соблюдения муниципалитетом требований к представлению документа для согласования) обеспечивает своевременную подготовку и утверждение такого документа, нужного для осуществления деятельности по развитию соответствующих территорий. Вместе с тем оспариваемые нормы не могут наделять представительный орган муниципалитета в случае непоступления заключений федеральных органов на этот проект правом произвольно устанавливать границы населенного пункта путем «захвата» земель лесного фонда, которое влечет существенные правовые, экологические и экономические последствия. Дело в том, что включение земель лесного фонда в границы населенных пунктов существенно меняет правовое положение соответствующих земель и лесных участков как в части охраны лесов, так и в части соответствующих имущественных отношений, непосредственно затрагивая интересы России.
Если предполагается изменение территории населенного пункта путем включения в нее земель лесного фонда, нужно согласовывать это с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, поскольку утверждение генплана влечет перевод земель из одной категории в другую. В связи с этим орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генплана без положительного заключения на проект. При неполучении в установленный срок положительного заключения он обязан проявлять инициативу в получении сведений относительно подготовки заключения на соответствующий проект документа. Этому корреспондирует обязанность федерального органа исполнительной власти своевременно отправить соответствующее заключение на направленный ему проект генплана. Следовательно, срок, установленный для согласования ч. 7 ст. 25 ГрК, не имеет пресекательного характера в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда.
Как правило, указал Суд, незаконный «захват» земель лесного фонда населенными пунктами при утверждении генплана происходил в отсутствие положительного заключения соответствующего органа исполнительной власти. Правоприменительная практика пошла по пути признания таких генпланов недействующими из-за нарушения процедуры согласования их проектов при отсутствии положительного заключения на них. В судебной практике сложился такой подход: генплан, предусматривающий включение в границы населенных пунктов, входящих в состав муниципальных образований, земель лесного фонда, не может быть утвержден в отсутствие положительного заключения федерального органа исполнительной власти на этот документ, подготовленный в соответствии со ст. 25 ГрК, в том числе по истечении нормативно определенного срока его согласования. При этом судами отклоняются ссылки на ч. 8 этой статьи на том основании, что утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти само по себе не подтверждает соблюдения порядка принятия генплана. Соответственно, суды ограничительно интерпретируют возможность признания проекта генплана согласованным, если он предполагает изменение статуса земель лесного фонда. Такое толкование, заметил КС, хотя и не следует из буквального содержания оспариваемых норм, нельзя рассматривать как нарушающее права муниципальных образований с учетом особого конституционно-правового значения лесного фонда, на что среди прочего ссылаются суды.
КС добавил, что гарантиями прав муниципальных образований на утверждение генплана являются обязанность госорганов своевременно представить позицию по проекту этого документа и вытекающее из нее право муниципалитетов требовать соблюдения установленных сроков согласования (в том числе оспаривать в судебном порядке бездействие госорганов по выражению такой позиции). При недостижении согласия относительно включения в границы населенного пункта земель лесного фонда муниципалитеты могут оспорить такое заключение. Суд может указать на отсутствие оснований для отказа в согласовании проекта генплана, предусматривающего включение земель лесного фонда в границы населенного пункта.
Таким образом, КС пришел к выводу, что спорные нормы не противоречат Конституции, поскольку они – в их судебном истолковании – не дают органам местного самоуправления ничем не ограниченное право после истечения срока согласования проекта генерального плана муниципального образования считать его согласованным без получения положительного заключения на него от федерального органа исполнительной власти. Это, в свою очередь, означает, что в случае нарушения указанного требования не исключается возможность оспаривания в судебном порядке решения представительного органа муниципалитета об утверждении генплана в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда. Однако при этом должен учитываться тот факт, что в ряде случаев с момента утверждения этого документа прошло уже немало времени, притом что буквальный смысл оспариваемых норм не исключал утверждения генплана по истечении срока согласования и на тот момент не сформировалась судебная практика, предполагающая необходимость положительного заключения и исключающая согласование по умолчанию.
Этим в том числе обусловлено принятие Закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ, направленного на упорядочение регулирования на стыке лесных, земельных, градостроительных и имущественных отношений. Его положения свидетельствуют, в частности, о признании государством того факта, что в момент его принятия было возможно несоответствие между сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта РФ, и сведениями, содержащимися в ЕГРН в части лесных участков, указал Суд.
Если с момента утверждения соответствующего генплана прошел существенный срок, определяемый периодом, по истечении которого могут быть изменены правила землепользования и застройки, устанавливающие градостроительные регламенты применительно к земельным участкам, включенным в границы населенных пунктов из земель лесного фонда, решение вопроса о признании этого документа недействующим в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда возможно только на основе сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов. При этом должно учитываться, в частности, то обстоятельство, что к землям лесного фонда относятся лесные земли, на которых расположены леса либо которые предназначены для лесовосстановления, и нелесные земли, к которым относятся земли, необходимые для освоения лесов, и земли, неудобные для использования. «В связи с этим реальная значимость их возвращения в состав земель лесного фонда из земель населенных пунктов в публичных интересах обеспечения сохранности лесного фонда, его рационального использования, особенно когда земельные участки на территории, включенной в границы населенного пункта из состава земель лесного фонда, уже предоставлены с таким целевым назначением, которое не может быть реализовано на землях лесного фонда, должна оцениваться применительно к каждой конкретной ситуации», – заметил КС.
Он добавил: суд, установив, что порядок согласования включения земель лесного фонда в границы населенных пунктов был нарушен тем, что решение представительного органа муниципалитета было принято по истечении срока на согласование уполномоченным федеральным органом исполнительной власти проекта генплана муниципального образования, предусматривающего такое включение, и соответствующее заключение в этот срок не было получено, не может ограничиваться по прошествии года со дня утверждения генплана формальным признанием недействующим решения представительного органа об утверждении генерального плана в части включения в границы населенных пунктов любых земель лесного фонда. В таких случаях суд должен оценивать последствия такого решения для граждан и юрлиц, проживающих или функционирующих на территории данного населенного пункта, и самостоятельно разрешать вопрос о допустимости принятия решения, влекущего возврат соответствующих земельных участков в состав земель лесного фонда, на основе баланса различных интересов.
Вместе с тем, заметил КС, его конституционное истолкование не распространяется автоматически на решение вопроса о форме и порядке согласования при утверждении документов территориального планирования в других аспектах, кроме связанных с землями лесного фонда.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников назвал обоснованным и правомерным с точки зрения общественного интереса сформулированное КС РФ конституционно-правовое обоснование сложившейся судебной практики по вопросу о недопустимости утверждения проектов генплана в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда без прямого согласия уполномоченного федерального органа исполнительной власти или разрешения соответствующего спора. «Необходимо отдавать отчет, что рассматриваемые в этом деле отношения относятся к сфере не частного, а публичного права и интереса. В связи с чем подходы, которые могут применяться для регулирования частноправовых отношений (например, установление пресекательных сроков и презумпции одобрения), в чистом виде в рассматриваемом случае неприменимы. Учитывая значимость такого ресурса, как лес, нормы, регулирующие процедурные вопросы сроков, не должны создавать базу для обхода сущностных материальных нормативов, направленных на охрану лесов», – считает он.
Вместе с тем, по словам эксперта, проблема установления границ лесов в целом представляется весьма серьезным «тормозом» как при утверждении документов территориального планирования, так и при межевании смежных с лесными участков. «Проблема для хозяйственного оборота, градостроительной и землеустроительной деятельности настолько серьезная, что законодатель был вынужден принимать меры: например, Закон от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ направлен, как указал сам КС РФ, на упорядочение регулирования на стыке лесных, земельных, градостроительных и имущественных отношений. В связи с этим все же хочется надеяться, что сформулированный КС РФ подход не будет расширяться, к примеру, на предусмотренный ч. 3 и 8 ст. 14 Закона о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую порядок устранения пересечения границ лесных и смежных участков, отдающий приоритет данным ЕГРН или сведениям правоустанавливающих документов при непоступлении в трехмесячный срок уведомления об оспаривании зарегистрированного права от федерального органа власти, уполномоченного в области лесных отношений. В связи с этим особо обнадеживает, что КС не только дал конституционно-правовое обоснование указанной сложившейся судебной практике, но и попытался ее ограничить определенными рамками, запретив судам сводить вопрос к формальному подходу и указав на необходимость рассматривать и оценивать последствия для граждан и юрлиц в случае возврата соответствующих земельных участков в состав лесного фонда», – отметил Николай Сапожников.
Он добавил, что остается лишь ждать выработки судами критериев упомянутого КС РФ того самого «баланса права на благоприятную окружающую среду и правомочий РФ в сфере организации рационального использования лесов, с одной стороны, и права частных лиц, включая право частной собственности, право на осуществление предпринимательской деятельности, право на жилище, а также потребностей социально-экономического развития муниципального образования (и конкретного населенного пункта), с другой стороны».
Адвокат LEbEdEV & barristers Антон Лебедев отметил, что в рассматриваемом случае спорная ситуация возникла именно в связи с включением в генплан муниципалитета земель иных категорий. «С одной стороны, муниципальные власти действовали в соответствии с законом, а с другой – земли лесов фактически стали землями населенных пунктов. Законодательство об организации местного самоуправления и ГрК относят вопросы территориального планирования к полномочиям органов местного самоуправления. Установленный этим Кодексом трехмесячный срок согласования проектов документов территориального планирования исчисляется с даты отправления заказчиком документации на согласование в соответствующие органы до даты получения им заключений этих органов, в случае же неполучения в указанный срок заключения согласующего органа проект генплана автоматически считался согласованным с этим органом», – заметил он.
Эксперт поддержал вывод КС о том, что муниципальные власти должны действовать в пределах отведенных им территорий, а не посягать на земли иных категорий, поскольку включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение их из них сопряжено с переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. «Поэтому Суд признал положения ГрК соответствующими Конституции; при этом он указал, что положения генплана в части включения в него земель других категорий не могут считаться согласованными, пока он не получит одобрения соответствующего госоргана. Включение в генплан земель других категорий без согласования с госорганом позволяет оспаривать такой документ в суде», – пояснил Антон Лебедев.
Зинаида Павлова
