Суд указал, что преодоление судебного решения путем принятия административным органом юрисдикционного акта, влекущего для участников судебного спора иные последствия, нежели определенные судебным решением, не отвечает природе правосудия.
Один из адвокатов позитивно оценил то, что КС не только подверг критике органы местного самоуправления, неоднократно принимавшие незаконные решения, вследствие чего длительный период нарушались права заявителей, но и указал на недопустимость самоустранения судов при реализации гарантированной государством возможности получить реальную судебную защиту. Второй посчитал, что позиция Суда может быть использована и по другим спорам с исполнительной властью.
15 декабря Конституционный Суд вынес Постановление № 55-П/2022, которым пресек действия администрации и межведомственной комиссии по признанию жилья пригодным для проживания, когда суд неоднократно признавал их решения незаконными.
Жилье пострадало из-за паводка, но власти не признали его непригодность к проживанию
Александру и Надежде Брюхановым принадлежит жилое помещение в деревне Тахтамай Чунского района Иркутской области, где они постоянно зарегистрированы и проживают. В 2019 г. из-за паводка их жилье пострадало.
Постановлением Правительства Иркутской области от 29 июня 2019 г. № 519-пп был утвержден Порядок оказания гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне 2019 г. на территории Иркутской области, единовременной материальной и финансовой помощи, а также выплаты единовременных пособий. В постановлении от 17 июля 2019 г. № 556-пп «О предоставлении гражданам, жилые помещения которых утрачены или повреждены в результате чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне – июле 2019 года на территории Иркутской области, мер социальной поддержки по обеспечению жильем» Правительство Иркутской области предусмотрело предоставление социальных выплат пострадавшим гражданам на приобретение или строительство жилого помещения либо на его капитальный ремонт.
Согласно же постановлению Правительства Иркутской области от 17 июля 2019 г. № 558-пп «Об установлении описания границ подтопленных (затопленных) зон чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне 2019 года на территории Иркутской области» деревня Тахтамай (включая дом, где расположена квартира Брюхановых) внесена в границы подтопленных (затопленных) зон.
29 июля 2019 г. Надежда Брюханова обратилась в межведомственную комиссию, назначенную постановлением администрации Балтуринского муниципального образования, с заявлением об оценке соответствия ее квартиры требованиям, установленным в Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47.
Комиссия заключила, что основания для признания дома, где расположена квартира, аварийным и подлежащим сносу или реконструкции отсутствуют. Распоряжением администрации от 30 августа 2019 г. «О признании многоквартирных жилых домов, расположенных на территории Балтуринского муниципального образования, подлежащими капитальному ремонту в результате чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне 2019 года на территории Иркутской области» квартира Брюхановых признана подлежащей капитальному ремонту. Им оформлено свидетельство о праве на социальную выплату для капитального ремонта жилого помещения в соответствии с постановлением Правительства Иркутской области от 17 июля 2019 г. № 556-пп на сумму 462 тыс. руб. Полагая помещение не подлежащим восстановлению, супруги решили отказаться от свидетельства.
Обращение в суд не помогло
Брюхановы обратились с административным иском в Чунский районный суд Иркутской области, решением которого от 18 ноября 2019 г. их требования удовлетворены частично: распоряжение от 30 августа 2019 г. в части признания необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ в квартире признано незаконным; суд обязал межведомственную комиссию оценить жилое помещение на соответствие установленным требованиям.
16 января 2020 г. комиссия подготовила новое заключение, а 21 января администрация издала распоряжение, которыми квартира вновь признана отвечающей требованиям, предъявляемым к жилому помещению, пригодной для проживания и подлежащей капитальному ремонту.
Не согласившись с этим, Брюхановы обратились в суд с требованиями о признании указанных актов незаконными, а жилого помещения непригодным для проживания, об обязании ответчика включить помещение в перечень подлежащих сносу, о признании за ними права на социальную выплату для приобретения жилого помещения. Решением Чунского районного суда от 11 февраля 2020 г. требования были удовлетворены: суд признал квартиру непригодной для проживания и утраченной в результате паводка, обязал ответчика издать распоряжение о признании ее непригодной для проживания в течение 5 рабочих дней со дня обращения решения суда к исполнению, а также признал право на получение социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения в соответствии с постановлением Правительства Иркутской области от 17 июля 2019 г. № 556-пп.
Апелляционным определением Иркутского областного суда решение нижестоящего суда отменено в части признания квартиры заявителей непригодной для проживания и их права на получение социальной выплаты. Вместе с тем апелляция посчитала оспоренные заключение комиссии и распоряжение администрации незаконными, возложив на комиссию обязанность в течение 45 дней со дня вынесения определения рассмотреть вопрос о пригодности (непригодности) помещения для постоянного проживания и принять соответствующее решение. Вышестоящие суды подтвердили правомерность выводов суда второй инстанции и оставили определение без изменения, указав, что вопрос о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания отнесен к исключительной компетенции межведомственной комиссии.
22 января 2021 г. комиссия подготовила заключение, а администрация издала распоряжение, в соответствии с которыми квартира была признана подлежащей капитальному ремонту. 16 февраля исполнительное производство, возбужденное на основании выданного супругам исполнительного листа от 4 декабря 2020 г., было окончено ввиду выполнения его требований в полном объеме.
После этого Брюхановы вновь обратились в суд. В ходе рассмотрения дела была назначена судебная строительно-техническая экспертиза, по результатам которой эксперт указал: причина повреждения строительных конструкций в квартире – замачивание грунта вследствие паводка в 2019 г.; реконструкция жилого дома в целом возможна, однако реконструкция помещения, принадлежащего заявителям, экономически и технически нецелесообразна; поскольку жилой дом является домом блокированной застройки, эффективнее применить демонтаж (снос) этого помещения с сохранением оставшегося. Решением Чунского районного суда от 28 июля 2021 г. оспоренные истцами акты признаны незаконными, суд обязал комиссию провести оценку помещения в соответствии с действующим законодательством в течение месяца.
22 сентября 2021 г. во исполнение очередного судебного решения комиссия подготовила заключение, а 4 октября администрация издала распоряжение, которыми квартира в очередной раз была признана пригодной для проживания. Данные акты суд опять признал незаконными, в том числе отметив, что вывод о пригодности помещения для проживания не мотивирован. Аналогичное решение принято тем же судом 29 августа 2022 г. по поводу заключения комиссии от 21 апреля и распоряжения администрации от 25 апреля о признании квартиры подлежащей капитальному ремонту.
8 сентября 2022 г. Надежда Брюханова вновь обратилась в комиссию с заявлением о проведении оценки пригодности принадлежащего ей помещения для проживания. Последнее на данный момент заключение о том, что квартира подлежит капитальному ремонту, комиссия вынесла 4 октября, а 14 октября администрация муниципального образования издала соответствующее распоряжение.
КС проанализировал спорные нормы и их применение
В жалобе в Конституционный Суд супруги Брюхановы просили признать неконституционными ч. 4 ст. 15 Жилищного кодекса и п. 7, 42, 47, 51 и 52 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом. По мнению заявителей, спорные нормы исключают признание жилого помещения непригодным для проживания непосредственно на основании судебного решения в ситуации, когда в ходе проверки судом законности решения по вопросу о пригодности помещения для проживания его непригодность для проживания подтверждается достаточными доказательствами, а также они неконституционны в той мере, в какой позволяют уполномоченным административным органам рассматривать указанный вопрос – при неизменности условий, в связи с которыми он ставится, – неограниченное количество раз. Потому, как считают Брюхановы, эти нормы не обеспечивают реального и эффективного восстановления нарушенных прав собственников жилых помещений, не отвечающих установленным в законодательстве требованиям.
КС указал, что оспариваемые положения являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой они служат основанием для разрешения судом по существу вопроса о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания при обжаловании соответствующих актов межведомственной комиссии и органа местного самоуправления заинтересованным лицом.
Конституционный Суд заметил, что в п. 26 Постановления от 28 июня № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС и главы 24 АПК» Пленум ВС, отсылая к содержанию п. 1 ч. 2 и п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС и ч. 2 ст. 201 АПК, отметил, что суд, признав оспоренное решение или действие (бездействие) незаконным, вправе указать – независимо от того, включены ли соответствующие требования в административное исковое заявление (заявление), – административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принять решение о восстановлении права, устранить допущенное нарушение, совершить определенные действия в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений.
Эти нормы, как в их взаимосвязи, так и в системной связи с положениями о задачах административного судопроизводства и о гарантиях законности и справедливости при разрешении административных дел (ст. 3 и 9 КАС), определяя полномочия суда в деле по административному иску к межведомственной комиссии и в том числе право признать ее решение и последующие правовые акты органа местного самоуправления незаконными, непосредственно не ограничивают право суда вынести решение по существу спора, заключил КС.
Вместе с тем, если в силу закона за наделенным публичными полномочиями органом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы и законные интересы административного истца, суд вправе ограничиться возложением на этот орган обязанности повторно рассмотреть поставленный административным истцом вопрос; при таком повторном рассмотрении этот орган обязан учесть правовую позицию суда и обстоятельства, установленные судом в ходе рассмотрения дела (ст. 16 КАС). Суд также вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенный публичными полномочиями орган обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса, отметил Суд.
Тем самым, признав незаконным решение органа или лица, наделенных публичными полномочиями, суд может возложить на них обязанность повторно рассмотреть возникший вопрос, может указать на необходимость принятия ими конкретного решения либо совершения определенного действия, а может самостоятельно восстановить нарушенное право, устранить допущенное нарушение. При выборе одного из вариантов реагирования на незаконность оспоренного решения суд руководствуется прежде всего ст. 2 и 18 Конституции, имея в виду наиболее полную и результативную защиту прав и законных интересов граждан, с одной стороны, а с другой – неприемлемость ситуации, когда такой выбор вел бы к тому, что обратившийся за судебной защитой неопределенно долго оставался бы лишенным возможности удовлетворить свои законные притязания.
Конституционный Суд отметил, что нормы Жилищного кодекса и Положения уже становились предметом исследования КС. Отказывая определениями № 1649-О/2016 и № 913-О/2020 в принятии жалоб к рассмотрению, Суд придерживался той позиции, что сами по себе соответствующие нормы не могут расцениваться как нарушающие конституционные права, поскольку достаточной гарантией их защиты служит возможность обжаловать в судебном порядке решения и действия (бездействие) межведомственной комиссии и органа местного самоуправления. Однако допустимые формы реагирования на выявленную судом незаконность таких решений и действий (бездействия) не были предметом изучения Суда.
КС указал, что из предписаний Конституции и его правовых позиций следует общее правило о недопустимости рассмотрения судами вопросов, непосредственно отнесенных законодателем к компетенции органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Это же относится к комиссиям или организациям, которым исполнительная или местная власть делегирует часть своих публичных функций. Но сказанное не означает, что суд не правомочен разрешать дела, касающиеся реализации таких полномочий этих комиссий и организаций, которые состоят в принятии решения на основе исследования фактических обстоятельств и их сопоставления с теми или иными нормативно закрепленными критериями, предопределяющими наступление конкретных правовых последствий. В противном случае будет нарушен баланс между ветвями власти, обеспечивающий полноценное развитие России как демократического правового государства.
Нельзя, однако, не учитывать, что проверка всех обстоятельств, необходимых для возложения на государственные или муниципальные органы обязанности принять решение о признании жилого помещения непригодным для проживания, может повлечь превышение разумного уровня загруженности судебной системы, не оправданное состоянием разрешаемой правовой проблемы и остротой породившей ее жизненной ситуации, прямым следствием чего станет кардинальное снижение доступности для других граждан правосудия, осуществляемого в целях защиты их прав, подчеркнул КС. «С учетом этого в судебной практике не исключено такое понимание оспариваемых заявителями по настоящему делу положений в их системной связи с нормами процессуального законодательства, когда суд, признав решение межведомственной комиссии незаконным, вправе – не предрешая существа решения, которое будет ею принято по итогам рассмотрения вопроса о признании помещения непригодным для проживания, – лишь возложить на нее обязанность в определенный срок оценить соответствие помещения предусмотренным требованиям», – указывается в постановлении.
Сославшись на представленные материалы, КС заметил, что подобный механизм восстановления прав не всегда эффективен. Межведомственная комиссия и орган местного самоуправления могут, формально исполняя судебные акты о необходимости пересмотра своих решений, практически игнорировать предписания этих актов, обессмысливая достигнутые истцами процессуальные результаты, односторонне и произвольно используя свои полномочия в данной сфере. Отсутствие в судебном акте прямого указания, вытекающего из сопоставления установленных судом фактов и применимых норм, о возложении на межведомственную комиссию и орган местного самоуправления обязанности признать помещение непригодным для проживания либо иного указания, ориентирующего органы публичной власти на содержательную сторону правового конфликта, позволяет им считать судебный акт исполненным даже в случае принятия ими нового решения, открыто противоречащего решению суда.
Части 1 и 2 ст. 118 Конституции устанавливают, что правосудие осуществляется только судом в процедурах конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства. По смыслу данной статьи во взаимосвязи со ст. 10 Конституции именно суду принадлежит исключительное полномочие принимать окончательные решения в споре о праве, что означает недопустимость преодоления вынесенного судом решения посредством юрисдикционного акта административного органа. Из названных конституционных норм следует, с одной стороны, что никакой иной орган не может принимать на себя функцию отправления правосудия, а с другой – что на суд не может быть возложено выполнение каких бы то ни было функций, не согласующихся с его положением органа правосудия (Определение КС № 297-О/2001). Преодоление же судебного решения путем принятия административным органом юрисдикционного акта, влекущего для участников судебного спора иные последствия, нежели определенные этим судебным решением, означает нарушение конституционных гарантий прав и свобод, не отвечает самой природе правосудия и несовместимо с принципами самостоятельности судебной власти, независимости суда и его подчинения только Конституции и федеральному закону (ПостановлениеКС № 5-П/2009).
Со ссылкой на ряд своих судебных актов КС отметил, что при рассмотрении дел суд не должен ограничиваться установлением формальных условий применения нормы. Иное вело бы к существенному ущемлению права на судебную защиту, с учетом того что данное право включает в себя не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получить реальную судебную защиту, предполагает конкретные гарантии, позволяющие осуществить его в полном объеме, обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости. Причем одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц.
«Эти правовые позиции в полной мере распространяются на проверку законности и обоснованности решений межведомственной комиссии и органа местного самоуправления о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания. Чтобы своевременно установить наличие или отсутствие оснований для вынесенного решения, суд обязан оценить проведенные ими исследования и сделанные ими выводы на предмет соответствия законам и подзаконным актам, а также с учетом доводов заинтересованного лица и – в случае повторного обращения – с учетом результатов рассмотрения судом предыдущего обращения. При этом наличие у комиссии определенных экспертных компетенции и функций не мешает суду восполнить недостаток необходимых для принятия судебного решения сведений, прибегнув к назначению судебной экспертизы. Признав выводы комиссии не соответствующими действующему законодательству, обстоятельствам дела и предыдущему судебному решению, суд при достаточности имеющихся материалов не может быть лишен возможности применительно к обозначенным ситуациям сам заключить, налицо ли искомые основания для разрешения по существу вопроса о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания и позволяют ли они принять такое решение», – указывается в постановлении.
Нормы, оспоренные заявителями, в их системной связи с процессуальным законодательством не только не исключают отмену судом незаконных или необоснованных актов межведомственной комиссии и последующих актов органа местного самоуправления по вопросу о признании жилого помещения пригодным для проживания, но и не препятствуют суду восстановить права граждан путем прямого признания жилого помещения пригодным или непригодным для проживания либо путем возложения на комиссию обязанности принять соответствующее решение, если комиссией либо судом установлены все необходимые и достаточные для этого обстоятельства. Самоустранение суда от принятия в таких случаях соответствующего решения расходилось бы с предписаниями ст. 46, 118 и 120 Конституции, посчитал КС.
Таким образом, Конституционный Суд признал ч. 4 ст. 15 Жилищного кодекса и п. 7, 42, 47, 51 и 52 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом не противоречащими Конституции в той мере, в какой они позволяют суду при рассмотрении обращения заинтересованного лица об оспаривании заключения межведомственной комиссии и последующего акта органа местного самоуправления о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания решить по существу вопрос о признании этого жилого помещения пригодным или непригодным для проживания либо возложить на межведомственную комиссию обязанность принять соответствующее решение, если межведомственной комиссией либо судом установлены все обстоятельства, необходимые и достаточные для принятия такого решения.
При неоднократном рассмотрении названного обращения, если предшествующие акты межведомственной комиссии и органа местного самоуправления по вопросу о признании жилого помещения пригодным или непригодным для проживания отменены судом как незаконные или необоснованные, суд обязан решить по существу этот вопрос в тех случаях, когда межведомственной комиссией и органом местного самоуправления вновь допущены нарушения, на необходимость исправления которых было указано в ранее вынесенном судебном акте, и при этом межведомственной комиссией либо судом установлены все фактические обстоятельства, необходимые и достаточные для принятия такого решения.
КС отметил, что законодатель и Правительство вправе внести в действующее правовое регулирование изменения, и указал, что судебные акты по делу Брюхановых подлежат пересмотру.
Конституционный Суд раскрывает полномочия судов при решении подобных ситуаций
Адвокат АБ LOYS в г. Владивостоке Сергей Миронов указал, что в ряде регионов страны раз в несколько лет происходят чрезвычайные ситуации, в результате которых государство возмещает пострадавшим стоимость поврежденного жилого помещения и земельного участка либо предоставляет средства на капитальный ремонт поврежденного стихией имущества. «Отрадно, что Конституционный Суд не только подверг критике органы местного самоуправления, неоднократно принимавшие незаконные решения, вследствие чего длительный период нарушались права заявителей, но и указал на недопустимость самоустранения судов при реализации гарантированной государством возможности получить реальную судебную защиту», – заметил адвокат.
Как посчитал адвокат АП Санкт-Петербурга Антон Лебедев, правовая позиция КС как нельзя кстати, поскольку граждане оказались в заколдованном кругу между судом, к компетенции которого вопрос не относится, и чиновниками, которые упорно не хотели решать проблему.
Он пояснил, что Конституционный Суд раскрывает полномочия судов при решении подобных ситуаций, «указывает на необходимость принять решение по конкретному вопросу, совершить определенное действие либо на необходимость устранить иным способом допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщить об исполнении решения по административному делу в суд и лицу». Таким образом, суд в пределах своей компетенции мог обязать исполнительную власть принять конкретное решение по вопросу граждан. Именно такого решения и не хватило на первоначальном этапе рассмотрения дела, считает Антон Лебедев. По его мнению, эта позиция Конституционного Суда может быть использована и по другим спорам с исполнительной властью.
Марина Нагорная
